Данная статья посвящена анализу истории становления лесного законодательства России. В данной статье раскрываются вопросы о том, когда произошло зарождение лесного законодательства в Древней Руси, какие права имели люди на лесные ресурсы. Какой вклад внесли правители России на разных этапах времени.
Ключевые слова: лес, лесное законодательство, лесопользование, охрана.
В период (VIII—XIV вв.) были времена, когда леса не имели никакой ценности, не были объектом собственности. Что не вызывало необходимости в принятии законов о лесах. Отдельные статьи о сбережении природных богатств зафиксированы в «Русской правде», «Уставе Ярославичей», «Соборном Уложении» царя Алексея Михайловича и в других документах. Упоминание права собственности на лесные промыслы и ответственности за нарушения были закреплены впервые в «Русской правде»: «Аще кто сжеть лес чужий или сечет деревни чужие, сугубо да осуждень будеть и рука его знаменена будеть» [8].
Как таковое понятия «лес» в законодательных актах не использовалось. Обусловлено это тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального летописного упоминания. На Руси в Х — ХV вв. леса делились на «хоромные» и «пашенные». Хоромные — земли, которые использовались для строительства. Сюда относились кедрачи, дубравы и т. д. Пашенные — богатые, плодородные почвы. Здесь были насаждения с гнилями и кривыми деревьями. Т. е. лес оценивался под призмой их пригодности для того или иного вида хозяйства. И уже на данном этапе было разделение земли на общинную и частную собственность.
В XIV в. при правлении Алексея Романова создавались засеки — военного значения крепости из лесов, которые охранялись «засечными головами» и «засечными сторожами», иные лица не могли находиться на их территории, а также запрещалась их выжигание и вырубка. Оставшаяся территория была свободна. Не распространялось владение на лес там, где лесов было большое количество и не представляло никакой ценности.
В XV — первая половина XVII вв. расширялось землевладение. Становится необходимость ограничения вырубки лесов. Как следствие стали выдавать жалованные грамоты, как вариация права собственности на лес. Первая грамота дошедшая до нас гласит: «Ярославский князь Федор Федорович, сын князя Федора Васильевича, пожаловал Толгскому монастырю, около 1400 года, деревню Кукольцы «и съ селомъ и съ пожнями, куды топорь ходилъ, куды коса ходила»» [3] Но такие грамоты не уберегали от незаконной вырубки, в следствие чего издаются «охранный грамоты», закрепляющие возможность порубки лишь за собственником леса. Например, в 1485 г. Троице-Сергиеве за монастырем охранная грамота установила не только исключительное право на порубку, но и на территории леса запрещалось: сбор грибов и ягод, сенокос и т. д., за что устанавливался штраф [5].
Следующим этапом в развитии лесного законодательства является Соборное уложение Алексея Михайловича 1649 г. Данное уложение объединило все ранее изданные законы, постановления, уставы. Документ носил охранный характер. Устанавливалось наказание за использование чужого леса. В тоже время, рубка леса без вреда для угодий «служивым людям» разрешалась и без получения разрешения собственника, только с условием — для собственной надобности, а не на продажу.
Это уложение закрепило формы собственности, кроме государственной, на леса, что законодательно было сделано впервые. Так выделялись леса:
– вотчинные — леса родовых имений, которые могли быть пожалованы царем другим лицам. Также они являлись частью наследства;
– поместные — леса на землях, жалованных царем отдельным лицам за службу во временное или пожизненное владение;
– поверстные — леса казны;
– въезжие — общие для нескольких поселений или нескольких владельцев.
Алексеем Михайловичем в рамках межевания и распределения земель сделано было намного больше, чем иным предшественникам. Теперь все нарезалось в соотношении на сто четвертей земли двести десятин угодий, пашен, покосов, лесов. В «Уложении» устанавливалось: «...при раздаче вновь вотчин и поместий, в которых угодья и леса против пашни не изверстаны (не промерены. — Примеч. Ч. В.), сделать при описании надлежащую нарезку строевого и деревянного леса в определенной пропорции по прежним дачам, кроме старых вотчинных земель. Тем же, которые владеют по старым писцовым книгам, а не по дачам из дворцовых земель, и между пашнями и угодьями и лесом не сделано нарезки, владеть по старым писцовым книгам и ездить за дровами и бревнами в свой лес по старине» [10].
Толчком в развитии лесного законодательства стало правление Петра I. Курс Петра I на кораблестроение изменил отношение к лесным ресурсам. Вопрос лесоохраны стал одним из главных правительственной политики, где леса рассматривались не как части предмета собственности, а в качестве самостоятельного объекта. Одним из первых указов в данной сфере был указ от 19 ноября 1703 г. Он регламентировал установления запретной полосы на расстоянии от берегов больших и малых рек 50 и 20 верст соответственно. На этой территории некоторое виды лесных пород были объявлены «заповедными» и принадлежали исключительно государству. За «самовольную порубку» дуба и за «большую порубку» заповедных деревьев назначалось наказание в виде смертной казни. За порубку другого заповедного дерева наказание было менее суровым– штраф 10 рублей [4].
Петром I были заложены основы лесоуправления следующими указами:
1718 г. — создание государственной лесной стражи с целью охраны корабельных лесов;
1719 г. — учреждение единого государственного органа по управлению лесами — Адмиралтейства;
1722 г. — издание указа о введении службы вальдмейстеров в России с целью надзора за соблюдением лесного законодательства;
1723 г. — введение в действие первого государственного акта по организации лесного хозяйства страны — «Вальдмейстерской инструкции», направленной в первую очередь на сбережение заповедных лесов.
Справедливо отмечено Н. И. Шелгуновым, что «инструкция есть первая основа ныне действующих постановлений о лесах» [11]. В нее включили и лесохозяйственные правила: об охране лесов от пожаров при помощи местного населения, штрафах за рубку заповедных лесов, расчистке лесов под сенокос, порядке отпуска древесины за границу и т. д.
При правлении Петра II и Екатерины I жесткие закона Петра I были отменены. Данный период времени характеризовался ослаблением государственного контроля за лесами. Возврат к установленным порядкам Петра I был частично при Анне Иоанновне, которой была издана инструкция «О заводе и севе для удовольствия Ее Императорского Величества флота вновь лесов».
Екатерина II впервые за многие годы отклонилась от курса, установленного Петром I. Она яро отстаивала интересы дворян, что оставило отпечаток на законодательстве во всех сферах жизни. Так, в 1782 г. был подписан указ, который гласил, что владельцам земли предоставляется право полной собственности на находящиеся на ней леса. Как следствие началась неограниченная порубка лесов. Дворян освободили от несения вельдмейстерской службы, их заменили обер-форстмейстеры и форстмейстеры. Теперь лесоуправление имело экономический окрас — пополнение казны за счет дохода от продажи ресурсов.
26 мая 1798 г. Павел I издал Указ о создании Лесного департамента при Адмиралтейской коллегии. Наименование официально было включено только 27 февраля 1799 в Указе «О правилах вырубки лесов на перестройку домов казенных крестьян». Теперь запрещался экспорт лесных ресурсов, рубка леса проводилась только по билетам, обязательность проведения учета деревьев пригодных для кораблестроения, составление картографии их расположения.
На обер-форстмейстеров возложен контроль над лесами, восстановление лесов, отпуск их на государственные нужды. Это касалось не только государственных, а и заказных, удельных, коннозаводских лесов.
11 ноября 1802 г. был утвержден Лесной устав. При составлении Лесного устава преследовались цели сбережения лесов, восстановлении лесных массивов, при эксплуатации лесов в промышленных целях руководствоваться хозяйской бережливостью и переходить к научной организации труда в лесоведении. Он вошел в состав первого Свода законов Российской империи 1832 г. в 8-й том под названием Свод Устава лесного.
Итак, леса царской России по форме собственности в начале XX в. делились на следующие группы:
1) казенные леса и леса удельного ведомства;
2) частновладельческие леса (располагались в основном в европейской части России, в наиболее обжитой ее части);
3) крестьянские частные леса;
4) леса крестьянских обществ.
Далее, вплоть до 1917 г., никаких серьезных изменений в лесном праве не было, что говорит о эффективности законодательства. В 1917 г. был принят Декрет о земле, который устанавливал: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда» [6]
Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов крестьянских, рабочих, солдатских и казачьих депутатов 27 января 1918 г. был принят закон о социализации земли. 27 мая 1918 г. дополняется Декретом «О лесах» [7]. Тем самым была отменены все формы собственности на лес. Были сформулированы следующие принципы: пользование лесами доступно каждому физическому и юридическому лицу; устойчивость и носило возмездный характер. Декрет классифицировал леса в зависимости от целевого назначения: защитные леса — территория, лесопользования на которой ограничено; эксплуатационные леса — территория для извлечения материальных лесных или денежных выгод.
Государственная собственность на лес неоднократно подчеркивалась в последующих нормативно-правовых актах. Лесной кодекс РСФСР 1923 г закрепил разделение единого государственного лесного фонда на леса местного значения и леса общегосударственного значения. Конституция СССР 1923 г. и конституциях союзных республик закрепило исключительное право собственности государства на лес.
Вынужденные изменения в лесном законодательстве повлекла Великая Отечественная война. Постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 год», предусматривало деление лесов (по народнохозяйственному значению) на три группы с установлением соответствующего правового режима лесопользования и ведения лесного хозяйства:
– леса государственных заповедников;
– леса с эксплуатационным и защитным значением, где необходимо соблюдение требований лесосохранительных при осуществлении лесопользования;
– остальные леса государственного лесного фонда, где были разрешены промышленные рубки в неограниченных размерах.
Время послевоенное было направлено на восстановление и развитие лесных ресурсов. В 1947г. создано Министерство лесного хозяйства РСФСР. Минстерство с 1949–1953 гг. осуществляло сталинский план преобразования природы по созданию различных видов защитных лесонасаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах Европейской России. Как отдельное министерство государственный орган просуществовал до 1953 г. Вместо него было создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. Как итог, снизилось качество лесовосстановительных работ, охраны лесов. Был снят запрет на рубку лесов первой группы в европейской части СССР и правительство разрешило проводить в данной категории лесов лесовосстановительные рубки.
Важным событием в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик и 8 августа 1978 г. в соответствии с ними Лесного кодекса РСФСР, который вступил в силу с 1 января 1979 г. Согласно данному акту леса объявлялись всенародным достоянием. Советское государство устанавливало порядок охраны и защиты, пользования и воспроизводства лесов. Что имело значение для рационального использования ресурсов. Так, ст. 3 Лесного кодекса РСФСР регламентировала, что леса состояли в исключительной государственной собственности и предоставлялись только в пользование. Особенностью земли, лесов и других природных ресурсов как объектов права государственной собственности являлось то, что они не имели стоимости, так как представляли собой естественное богатство, данное самой природой. Из этого следовал принцип бесплатности пользования землями и другими природными богатствами в СССР, а также то, что в отношении их не была установлена денежная оценка.
Следующим законодательным актом были принятые 6 марта 1993 г. Основы лесного законодательства РФ (далее — Основы). Закреплялось, что «лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, а владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляются как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации» [9] Но также не был решен вопрос о разграничении федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Этот вопрос не был решен и Лесным кодексом 1997 г.
Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 г. дал заключение, что «лесной фонд … представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим» [12].
Современное лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, как гласит ст. 72 Конституции Российской Федерации. Основой лесного законодательства является Лесной кодекс Российской Федерации, принятый 4 декабря 2006 г.
Итак, исторический анализ становления лесного законодательства России демонстрирует, что господствующей формой собственности на леса в России исторически была государственная форма собственности. Установление форм собственности, права пользования, охраны ресурсов связано с именем Петра I. Объясняется отсутствовавшая необходимость в централизованной охране лесных ресурсов в допетровский период излишками лесов и их низкой значимостью для государства в целом.
Дальнейшая политика правителей нанесла ущерб лесным ресурсам, который привел к принятию законов, ограничивающий права подданных в использовании и владением лесами. На современном этапе лесные ресурсы признают исключительно достоянием народа и собственностью государства.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // «Российская газета», N 277, 08.12.2006,
- Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографическою экспедициею Академии наук. Доизданы высочайше учрежденною комиссиею. Т. 1 (1294–1598). СПб., 1838. № 15. — 551 с.
- Анисимов Е. В. Дыба и кнут. Политический сыск и русское общество в XVIII веке. — М.: Новое литературное обозрение, 1999. — 720 с.
- Атрохин В. Г. Солодухин Е. Д. Лесная хрестоматия. — М, 1988. — 399 с.
- Декрет о земле: принят II Всерос. съездом Советов 26.10.1917 (08.11.1917) // Библиотека электронных ресурсов исторического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова: сайт. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/o_zemle.htm (дата обращения: 09.04 2020).
- Закон о лесах от 27 (14) мая 1918 г. // Уральское областное отделение. Екатеринбург, 1921. — 23 с.
- Краткая редакция «Русской Правды» // Российское законодательство Х—ХХ вв. Т. 1. М., 1984. 489 с.
- «Основы лесного законодательства Российской Федерации» (утв. ВС РФ 06.03.1993 N 4613–1) // «Ведомости СНД и ВС РФ», 15.04.1993, N 15, ст. 523,
- Полное собрание законов Российской Империи: в 45 т. СПб., 1830. Т. 1: Уложение — 1071 с.
- Шелгунов Н. И. История русского лесного законодательства. СПб, 1857. — 378 с.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 19.01.1998, N 3, ст. 429.
