Конституционный статус органов Прокуратуры как в России, так и в Казахстане определяется Конституциями рассматриваемых стран и нормами специального законодательства, регламентирующего статус органов прокуратуры. В России таким правовым актом является Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» [1], наделяющий прокуратуру определенными полномочиями как орган, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, а так же координацию деятельности всех правоохранительных органов при осуществлении их деятельности в том числе в борьбе с преступностью. В Казахстане вступил в силу новый Закон Республики Казахстан «О прокуратуре», который подписан 30 июня 2017 года [2]. Согласно этому закону в Казахстане изменился подход к организации системы органов прокуратуры, сфере деятельности прокуратуры и полномочий генерального прокурора, вместе с тем заложенный в Конституции Казахстана конституционный подход к организации и деятельности органов прокуратуры, к компетенции и функционирования во всей системе государственной власти, остался не изменен.
Однако основным учредительным актом определяющий статус органов прокуратуры в России и Казахстане является Конституции страны, поэтому остановимся подробно на анализе ее норм.
Особое значение для развития казахстанской государственности имеют поправки, внесенные в раздел седьмой Конституции «Суды и правосудие». Пункт 1 статьи 83 Конституции, касающийся конституционных правомочий органов прокуратуры также претерпел изменения. Ранее Конституция определяла: «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование».
В настоящее время данная норма весьма лаконична: прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование.
В этой связи следует сказать, что в ходе подготовки конституционной реформы обсуждался вопрос об исключении статьи 83 в целом из раздела 7 «Суд и правосудие» Конституции по следующим основаниям. Характеристика статуса и функций органов прокуратуры в разделе Конституции «Суд и правосудие» свидетельствует о том, что она входит в систему правосудия.
Вместе с тем, для определения конституционно-правового статуса органов прокуратуры России и Казахстана необходимо, во-первых, определение положения государства с точки зрения Конституции Российской Федерации; во-вторых, характеристика сущностных элементов юридического статуса органов прокуратуры. Данные элементы, как раз и содержатся в специальных законах регламентирующих статус органов прокуратуры.
По мнению О. Е. Кутафина, в конституционно-правовом статусе Российской прокуратуры выделяются следующие элементы: наличие учредительного характера закрепленного в нормах Конституции Российской Федерации, независимость от федеральных органов государственной власти как основополагающий принцип организации, территориального единства и соподчинения вышестоящих прокуроров нижестоящим, т. е. иерархия, единая федеральная система права, предметы ведения, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина и др. [3].
Согласно статьи 129 Конституции Российской Федерации Прокуратура Российской Федерации являлась конституционным органом а ее статус закреплен в главе 7 «Судебная власть и прокуратура», Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [4].
По мнению Ракиты О. И. «в тексте Конституции Российской Федерации прокуратуре посвящена только одна ст. 129, в которой содержатся следующие элементы конституционного статуса прокуратуры: организационная структура прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации; порядок назначения прокуроров субъектов Федерации; порядок назначения иных прокуроров; уровень правового регулирования деятельности прокуратур» [5].
Из данного перечня следует что конституционное регламентирование деятельности органов прокуратуры обращается к организационным началам, однако Конституция России не регламентирует функциональную составляющую. По моему мнению такая ситуация сказывается на неразвитости в нормах Конституции Российской Федерации статуса прокуратуры, по отношению к иным органам власти, например Уполномоченному по правам человека. Такое правовое регулирование может негативно отразиться на законности государственного механизма.
Аналогичная ситуация наблюдается и в Республике Казахстан, так согласно статьи 83 Конституции Казахстана к элементам конституционного статуса Прокуратуры Казахстана относятся: единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики; независимость в осуществлении своих полномочий от других государственных органов, должностных лиц; подотчетна Президенту Республики Казахстан (чего нет в Российской Федерации, что и является единственной отличительной чертой в статус рассматриваемых органов); статус Генерального прокурора и привлечение его к ответственности имеет особый порядок; уровень правового регулирования деятельности прокуратур.
Таким образом, отсутствие конституционного закрепления функциональных начал органов прокуратуры как в России, так и в Казахстане, говорит о влиянии и корнях советской модель построения и организации работы органов прокуратуры. Поэтому требуется, может быть и на конституционном уровне, путем внесения поправок в соответствующие главы Конституции России и Казахстана изменить правовое положение прокуратуры, провести необходимую корректировку функциональных начал работы данного органа. Необходимо более конкретно определиться с функциональными принципами построения системы органов прокуратуры. Перспективным развитием органов прокуратуры можно считать ориентацию на функциональный принцип с включением ряда специализированных прокуратур в общую территориальную систему в качестве управлений.
Конституционные основы деятельности органов прокуратуры раскрываются в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и статьи 1, 2 Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» [6]. Одним из основных направлений деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона является осуществление надзорной функции. Так, согласно главе 2 Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» и раздел 3 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» общим для рассматриваемых стран в области прокурорского надзора является:
— осуществление надзорной функции за законностью правовых актов, а также действиями (бездействиями) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления;
— контрольная деятельность в отношении исполнения законности решений должностных лиц органов публичной власти и управления, а также предприятий, организаций, объединений, и иных юридических и физических лиц, действия которых затрагивают права и законные интересы иных лиц, государственных и общественных органов.
Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция.
По нашему мнению, напрашивается вывод о необходимости внесения изменений в статьи 129 Конституции Российской Федерации и устранения недостатков в конституционном праве России, в частности система и структура прокуратуры Российской Федерации закрепляется в гл. 7 «Судебная власть», однако органа прокуратуры не относятся к судебной власти и не входят в судебную систему. Думается, что решение этого вопроса вызывает необходимость образования в Конституции Российской Федерации отдельной главы «Прокуратура Российской Федерации»,
Конституционный статус прокуратуры — это одно из проявлений абсолютизации роли прокуратуры в государственном механизме власти. Это чревато последствиями, поскольку оставляет широкое поле для злоупотреблений, в том числе коррупционных и политических, не только в уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой сферах, но и в так называемом всеобъемлющем, не имеющим точно очерченных законом пределов, «общем» надзоре.
В этом случае, закономерно возникает вопрос о практически безграничных властных полномочиях органов прокуратуры, поскольку это единственный орган, наделенный на конституционном уровне властными полномочиями, но место которого, в системе государственных органов так и не определено. В итоге, не являясь ветвью государственной власти, как в России, так и в Казахстане, прокуратура фактически участвует в ее осуществлении посредством широкомасштабного надзора, но в отличие от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на нее не распространяются системы «сдержек» и «противовесов». Следовательно, нет баланса, упреждающего злоупотребление высшим надзором или надзорной властью.
Со времен советского периода развития конституционный строй Казахстана претерпел существенные изменения, но конституционный статус прокуратуры сохранился. Примечательно, что в Конституции СССР 1977 года содержались глава 20 «Суд и арбитраж», а также отдельная глава 21 «Прокуратура». В основе систематизации конституционных норм должны быть содержательные характеристики государственного органа. В этой связи надо сказать, что не все государственные органы, осуществляющие весьма значимые для государства и общества функции, имеют конституционный статус.
Так, не имеют конституционного статуса органы адвокатуры, нотариата, Центральная избирательная комиссия, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. Их задачи, функции и правомочия не определяются Конституцией, но это ни в коей мере не умаляет их роли в государственном механизме власти либо их правовой статус. Примечательно, что в результате реформы конституционный статус обрел уполномоченный по правам человека, поскольку статья 55 Конституции республики Казахстан о полномочиях Сената Парламента дополнена положением: по представлению Президента осуществляется избрание на должность сроком на пять лет и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (подпункт 1–1).
В целом законопроект о конституционных поправках в Конституцию Казахстана был предметом всенародного обсуждения, отмечая в этой связи демократичность конституционного процесса, подчеркнем, что внесенные в Конституцию изменений и дополнений соответствует базовым конституционным принципам функционирования государства и конституционным ценностям казахстанского общества.
Как для Российской Федерации, так и для Республики Казахстан, по прошествую довольно большого срока, все же приходится констатировать отсутствие универсальной модели организации органов прокуратуры. Такая модель могла бы активно обеспечивать защиту, как публичных интересов, так прав и законных интересов человека и гражданина.
Основная проблема отсутствия такой модели, в том, что в государственном механизме России и Казахстана органы прокуратуры не получили закрепления четкого конституционно-правового статуса. Причина тому по мнению ряда исследователей, не отнесение органов прокуратуры ни к одной из ветвей государственной власти и наделение широким кругом полномочий.
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 20.03.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2017, № 52 (Часть I), Ст. 7929.
- Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30.06.2017 г. [элек. рес.] // Режим доступа http://prokuror.gov.kz/rus/o-prokurature/zakon-o-prokurature. (Дата обращения 21.03.2020 г.)
- Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/под ред.Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина. 5-е изд., перераб. и доп. М.: «Проспект». 2014. С. 265
- Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014, № 6, Ст. 548
- Ракита О. И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации // Молодой ученый. 2019. № 12. С. 674.
- Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» [элек. рес.] // Режим доступа http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31690116. (Дата обращения 01.14.2020 г.).
