В статье рассмотрен вопрос о порядке оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Автором раскрыто понятие и сущность государственно-частного партнерства, а также порядок и методы отбора различных проектов ГЧП. В рамках статьи раскрыт вопрос об определении критериев оценки эффективности государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, эффективность государственно-частного партнерства, оценка проектов государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенного в соответствии федеральным законодательством в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Указанное определение закреплено в Федеральном законе Российской Федерации «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 13.07.2015 № 224-ФЗ.
В упрощенном виде можно сказать, что государственно-частное партнерство представляет собой форму сотрудничества между государством, а также его субъектами и муниципальными образованиями, и различными юридическими и физическими лицами, которое направлено на реализацию общественно-значимых проектов. Такие проекты могут реализовываться в социальной, экономической, инновационной и других значимых для развития государства и общества сферах.
При этом государственно-частное партнерство необходимо отличать от простого сотрудничества между государством и частными организациями. В первую очередь, необходимо учитывать, что государственно-частное партнерство рассчитано на долгосрочную или среднесрочную перспективу.
Во-вторых, оно требует обязательного юридического оформления в виде соглашения о государственно-частном партнерстве, форма которого закреплена в федеральном законодательстве Российской Федерации.
В-третьих, государственно-частное партнерство направлено на реализацию только тех проектов, которые имеют общественно важное значение.
Именно грамотная реализация проектов государственно-частного партнерства позволяет судить о его эффективности, поэтому ключевым этапом государственно-частного партнерства выступает оценка таких проектов. Однако, прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению вопроса о порядке оценки проектов государственно-частного партнерства, необходимо раскрыть их определение.
Согласно федеральному законодательству Российской Федерации, проект государственно-частного партнерства представляет собой проект взаимодействия публичного (государства) и частного (юридические и физические лица) партнеров, которое построено на общих принципах государственно-частного партнерства. Анализ указанного определения дает основания полагать, что оценка эффективности проекта государственно-частного партнерства представляет собой процесс оценки соответствия такого проекта принципам государственно-частного партнёрства, а также оценки потенциальных результатов такого проекта.
К числу общих принципов государственно-частного партнерства необходимо отнести следующие:
1) Общественная значимость проекта;
2) Свобода заключения соглашения;
3) Равенство сторон соглашения;
4) Доступность информации о государственно-частном партнерстве;
5) Распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения.
Стоит отметить, что вопрос о порядке оценки эффективности государственно-частного партнерства остается достаточно дискуссионным. Так, ключевым элементом оценки эффективности должны служить ее критерии, выделение которых создает определенные трудности в современной науке. В первую очередь, необходимо ответить на вопрос о том, какие именно критерии должны быть положены в основу оценки эффективности государственно-частного партнерства.
В данном случае существуют два основных подхода. Первый подход предполагает оценку эффективности осуществлять на основании исключительно материальных показателей, то есть тех, которые возможно подсчитать в точных цифровых значениях (к примеру, количество оказанных услуг или реализованных товаров). Второй подход наряду с количественными критериями эффективности предлагает использовать более субъективные, связанные с психологической оценкой достигнутых результатов (например, измерение уровня довольства населения в связи с реализацией проекта государственно-частного партнерства) [3].
На наш взгляд, второй подход предполагается более целесообразным, так как позволяет подойти к государственно-частному партнерству не только с точки зрения его экономической природы, но и с позиции его социальной и общественной значимости. Таким образом, при определении критериев оценки эффективности государственно-частного партнерства, на наш взгляд, необходимо выделять несколько уровней:
– экономический, связанный с оценкой реальных количественных результатов такого партнерства;
– социальный, связанный с достижением общественных целей.
Отметим, что указанный подход также был положен в основу методики оценки эффективности государственно-частного партнерства, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества», от 30.11.2015 № 894. В рамках указанного Приказа в основу оценки эффективности проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства положены два критерия:
– финансовая эффективность;
– социально-экономический эффект.
Согласно отечественному законодательству финансовая эффективность проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства осуществляется на основе чистой приведенной стоимости проекта, которая должна быть больше или равна нулю.
В свою очередь, социально-экономическая значимость проекта государственно-частного и муниципально-частного партнерства оценивается на основе двух факторов. Во-первых, цели и задачи такого проекта должны соответствовать хотя бы одной цели или задачи действующих государственных программ.
Во-вторых, показатели проекта должны соответствовать не менее чем двум значением показателей действующих государственных программ.
В рамках экономического уровня оценки эффективности государственно-частного партнёрства должны учитываться следующие параметры:
1) Ресурсная затратность проекта государственно-частного партнерства. С точки зрения экономики эффективный проект должен приносить наибольший результат при наименьшей трате ресурсов. То есть, если проект, предложенный в рамках государственно-частного партнерства, требует слишком много ресурсов, при этом принося небольшие результаты, то такой проект нельзя назвать экономически выгодным, а следственно эффективным. При этом необходимо отметить, что речь в данном случае идет не только о материальных затратах, но и о временных и трудовых ресурсах, используемых для реализации проекта.
Одним из эффективных способов оценки ресурсной затратности проекта выступает проведение комплексного анализа предполагаемой цели государственно-частного партнерства на предмет необходимых затрат как в рамках государственно-частного партнерства, так и без привлечения подобных соглашений.
2) Институциональная эффективность, которая связана с минимализацией рисков при реализации соглашения государственно-частного партнерства. В данном случае все просто: чем меньше экономических рисков приносит проект — тем он эффективнее.
3) Целевая эффективность, которая выражается в реальных количественных результатах, а именно в сопоставлении поставленной цели и достигнутых результатов.
Социальная оценка эффективности государственно-частного партнерства носит более сложный характер, так методика такой оценки является более субъективной и не имеет реального материального выражения. Наиболее целесообразным в данном случае представляется подход, согласно которому оценка социальной значимости государственно-частного партнерства заключается в оценке его вклада в реализацию текущих социальных целей государства и его субъектов. В данном случае речь может идти и об улучшении уровня трудовой занятости населения (к примеру, создании дополнительных рабочих мест), и о повышении среднего уровня дохода, и об общем вкладе в валовый национальный продукт [4].
При этом, как уже отмечалось ранее, не существует единого подхода к оценке социально-экономической значимости государственно-частного партнерства. В рамках изучения научной литературы также можно выделить иные критерии такой оценки, включая:
1) Бюджетную эффективность, которая связана с привлечением дополнительных источников дохода в федеральный, региональные или муниципальные бюджеты.
2) Коммерческую или предпринимателю эффективность, которая непосредственно связана с прибыльностью реализованного проекта как для государства, так и для частного партнера;
3) Финансовую эффективность и т. д. [6].
Представляется, что оптимальный подход к оценке эффективности государственно-частного партнерства в указанном случае лежит в грамотном сочетании указанных критериев. Таким образом, предлагаем выделить следующую систему оценки эффективности государственно-частного партнерства (рис. 1).
Отметим, однако, что подобный целевой подход к определению эффективности государственно-частного партнерства не является единственным. Так, оценка эффективности государственно-частного партнерства может осуществляться на основе ее субъектного состава. В данном случае, оценка эффективности делится на несколько уровней, которые зависят от степени получаемой выгоды для конкретного участника такого соглашения. К таким уровням можно отнести:
1) Государство;
2) Частного партнера (физическое или юридическое лицо);
3) Население (общество).
Рис. 1. Критерии оценки эффективности государственно-частного партнерства
Государство в рамках государственно-частного партнерства получает возможность реализовать социально-значимые цели по средствам взаимодействия с частными структурами. Эффективность такого взаимодействия в данном случае выражается в достигнутых социально-значимых целях (например, уменьшении безработицы). В то же время государство также может получать финансовую выгоду от государственно-частного партнерства, которая, в свою очередь, выражается по средствам оценки ее бюджетной эффективности, а именно дополнительных финансовых поступлений в бюджет.
Для частных партнеров значение, в первую очередь, имеет коммерческая успешность проекта, то есть его экономическая эффективность, о которой мы говорили в начале проекта. Отметим, что участие в государственно-частном партнерстве может быть особенно выгодным для частных организацией, так как, во-первых, всегда связано с крупнобюджетными проектами, а во-вторых, гарантирует общую поддержку государства.
Что же касается населения, то несмотря на то, что само общество не выступает стороной в соглашении государственно-частного партнерства, оно может являться его непосредственным выгодоприобретателем. Напомним, что такой вид экономического сотрудничества направлен на реализацию крупных общественно-значимых проектов, а значит ставит перед собой цели, которые могут существенно улучшить жизнь населения.
Отметим, что указанный подход к методике оценки проектов государственно-частного партнерства был предложен в работе Гордновой Н. В., Пешковой А. А., Воронова Д. С. и Емельянова А. А., в рамках которой были предложены следующие критерии оценки государственно-частного партнерства:
- Государственный критерий, в рамка которого оценивалось степень подготовленности государства к реализации проекта государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства);
- Частный предпринимательский критерий, который основывался на степени подготовленности частных партнеров к реализации проекта;
- Общественный критерий, в рамках которого оценивалась общественная поддержка проекта;
- Экологический критерий, в рамках которого оценивалась степень благоприятствования окружающей среды реализации проекта;
- Интеграционный критерий, который оценивал возможности реальной интеграции проекта в социально-экономическую сферу жизни общества [5].
Здесь необходимо отметить, что в последние несколько лет оценка социально-экономической значимости проекта стала включать в себя не только общие социальные (к примеру, удовлетворение интересов общества) и экономические (к примеру, увеличение инвестиций в российскую экономику) критерии, но и экологический критерий, а именно влияние реализации проекта государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства на экологию. Подобная модернизация оценки эффективности государственно-частного партнерства может свидетельствовать о развитии в современном российском обществе институтов, направленных на поддержание благоприятной окружающей среды.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что оценка эффективности государственно-частного партнерства должна выражаться в комплексной оценке его социальных, экономических и финансовых результатов для всех категорий участников такого соглашения. При этом их оценка должна осуществляться в совокупности друг с другом, исходя из существующих между ними взаимосвязей.
Исходя из вышеизложенного, предлагаем представить схему оценки эффективности государственно-частного партнерства следующим образом (рис. 2).
Рис. 2. Оценка эффективности государственно-частного партнерства.
Литература:
- Федеральный закон Российской Федерации «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 13.07.2015, № 224-ФЗ. (в ред. от 29.07.2018)// Российская газета, № 156, 17.07.2015.
- Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества», от 30.11.2015 № 894 // Министерство экономического развития Российской Федерации: [сайт]. — URL: https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty/prikaz_minekonomrazvitiya_rossii_894_ot_30_noyabrya_2015_.html (дата обращения: 22.05.2020).
- Шульгин, А. В. Оценка эффективности государственно — частного партнерства в развитии инновационных систем / А. В. Шульгин. — Текст: непосредственный // Вестник ВГУИТ. — 2012. — № 2. — С. 197–200.
- Бахматова, А. К. Проблемы оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства / А. К. Бахматова. — Текст: электронный // CyberLeninka: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-otsenki-effektivnosti-proekta-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva (дата обращения: 22.05.2020).
- Городнова, Н. В. Разработка методики оценки эффективности реализации проектов государственно-частных партнерств / Н. В. Городнова. — Текст: электронный // CyberLeninka: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-metodiki-otsenki-effektivnosti-realizatsii-proektov-gosudarstvenno-chastnyh-partnerstv (дата обращения: 22.05.2020).
- Ткаченко, И. Н. Методология отбора и оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства с учетом интересов стейкхолдеров / И. Н. Ткаченко, Я. В. Савченко, М. В. Евсеева. — Текст: непосредственный // Дискуссия. — 2014. — № 8. — С. 81–89.
