В статье дана характеристика государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия бизнеса и государства. В работе определена правовая основа партнерства, определена специфика партнерства в России, его особенности цели, принципы. В статье определяется и специфика партнерства в сфере топливно-энергетического комплекса. Автор выявляет проблемы в сфере государственно-частного партнерства. В работе определяются и направления дальнейшего развития государственно-частного партнёрства в сфере ТЭК.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционная привлекательности, направления государственно частного партнерства, концессия, инвестор, топливно-энергетический комплекс.
The article describes public-private partnership as a special form of interaction between business and the state. The paper defines the legal basis of the partnership, the specifics of the partnership in Russia, its features, goals and principles. The article also defines the specifics of partnership in the field of fuel and energy complex. The author identifies problems in the sphere of public-private partnership. The paper also defines the directions of further development of public-private partnership in the energy sector.
Keywords: public-private partnership, investment attractiveness, directions of public-private partnership, concession. the investor, the fuel and energy complex.
Проблемы реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства (далее по тексту ГЧП), является актуальной значимой темой не только для экономики государства, но и для всего государственного управления, политической сфере,
Актуальность и значимость данной проблемы обусловлена следующими основными факторами.
1) Прежде всего вся система ГЧП в России только ещё находится в стадии становления. Фактически только нормы принятого специального закона в 2015 году достаточно подробно регулирует систему названных общественных отношений.
2) В настоящее время уже выявлены определённые проблемы, которые необходимо решать как правовыми, так и организационными мерами.
3) Следует признать, что в настоящее время есть определённые запрос на совершенствования как правовой, организационной основы, так и реальной практики реализации новых подходов к ГЧП в сфере топливно-энергетического комплекса.
Следует отметить, что в принципе проблемы реализации проектов ГЧП получили известное научной изучение в научной литературе.
Например, в рамках исследований отечественных авторов превалирующее внимание уделяется динамике и проблемам проектов ГЧП в топливно-энергетической сфере, хотя следует признать, что большее внимание уделяется и вопросам государственно-частного партнерства в целом.
Вместе с тем, как думается проблематика и вопросы стратегического направления и перспектив дальнейшего развития ГЧП в топливно-энергетической сфере затронуты ещё не достаточно полно и подробно.
При этом некоторые исследователи обращают внимание на проблемы формулирование самых основных принципов реализации ГЧП. [5, стр. 77]
Ряд авторов вполне резонно указывают на проблему реализации основных направлений совершенствования законодательства в названной сфере. Значительное количество исследователей уделяют внимание проблеме расширения сферы реализации проектов ГЧП, в том числе и с иностранными государствами. [3, стр. 45; 7, стр. 365]
В настоящее время следует выделить определённый факторы, которые обуславливают повышение роли и эффективности государственно-частного партнерства в сфере ТЭК. [7, стр. 366]
В первую очередь обращается внимание на тот факт, что сам факт ГЧП является фактором увеличения налоговой базы бюджетов любых уровней.
Также исследователи делают вывод о том, что в условиях «санкционной» борьбы реализация таких проектов в первую очередь в рамках ТЭК становится и фактором развития отечественной экономики, фактом импортозамещения. [9, стр. 71]
В-третьих, обращается внимание и на тот факт, что именно государственно-частное партнёрство в рамках ТЭК становится фактором сдерживания экономического кризиса и фактором преодоления его.
Исследователи выделяют и определенные признаки государственно частного партнерства. [1, с12]
Во-первых, государственно-частное партнерство направлено на развитие производственной и социальной инфраструктуры.
Во-вторых, в рамках партнерства осуществляются специфические формы софинансрования, то есть совместные инвестиции.
В-третьих, такое партнёрство обеспечивает частным кампаниям более широкое участие в управлении проектами, чем, например, при выполнении государственных заказов.
В-четвертых, в рамках государственно-частного партнерства используются очень специфические формы распределения ответственности между субъектами партнерства.
В-пятых, в рамках государственно-частного партнерства обеспечивается разграничение рисков между субъектами.
В-шестых, государственно-частное партнёрство носит долгосрочный характер, но не свободно и от ограничений.
Некоторые авторы выделяют и принципы партнерства и относят к ним.
1) Сторонам партнерства является государство (регион, муниципальное образование) и частный бизнес.
2) Как правило, выделяются значительные сроки такого партнерства — от 15 до 25 лет.
3) Стороны партнёрства ответственны друг перед другом.
4) Консолидируются ресурсы сторон.
5) Соглашения между публичной властью и частным бизнесом имеют публичную направленность.
6) Прибыль, риски и расходы делятся между сторонами в заранее обговоренных пропорциях.
Вместе с тем следует согласиться с теми авторами, кто полагает, что существуют определённые положительные моменты, которые объективно детерминируют те факторы, которые способствуют развитию ГЧП в сфере ТЭК.
Первый такой фактор — это системное бурное развитие законодательства.
Так, например, ещё в 2005 году был принятии ФЗ «О концессионных соглашениях». [2]
Как только появилась правовая база, в течение 10 лет наблюдался стремительный рост числа проектов и объема инвестиций. Так к середине 2016 года, по данным официального портала «Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (далее Информационный портал ГЧП), были приняты решения о реализации 1339 проектов, из которых 873 проекта уже находились на стадии реализации. [11, стр. 29]
Есть и иные примеры — в частности, проект с участием России, Казахстана и 9 добывающих кампаний, который реализуется для строительства, эксплуатации магистральных труб и становится одним из самых крупных в сфере нефтяной промышленности.
Одновременно, буквально сразу после принятия анализируемого федерального закона начинается реализация проект на берегу острова Ямал, где построен порт Сабетта, который предназначается для обеспечения перевалки углеводородного сырья Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения на Ямале и поставок природного газа, нефти и газового конденсата морским транспортом в страны Западной Европы, Северной и Южной Америки и страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Однако, для полноценного функционирования порта и проекта «Ямал СПГ», необходимо строительство дороги к порту. В данной связи особо приоритетным проектом является строительство и эксплуатация железнодорожной линии необщего пользования «Бованенково-Сабетта».
Вопросы ГЧП в сфере топливно-энергетического комплекса в настоящее время приобретает и особый смысл в аспекте стратегического сотрудничества со странами азиатско-тихоокеанского региона.
В частности, в аспекте сотрудничества с КНР. Прежде всего, следует отметить, что уже в настоящее время начинает свою реализацию проект «один пояс — один путь». При этом, исследователи отмечают «главное китайско-российское сотрудничество в рамках инициативы «Одного пояса — одного пути» — сотрудничество в сфере энергетики, которое является безусловным условием того, чтобы позволить Китаю и другим странам, расположенных вдоль «Одного пояса — одного пути», идти в ногу с внутренним спросом на энергию. Как всем известно, рынок — мощный двигатель сотрудничества между странами.
Вдоль «Одного пояса — одного пути» располагаются такие страны-производители энергоресурсов, как Россия, Казахстан, Туркменистан, Азербайджан, Иран и др., так и страны-потребители энергоресурсов, в том числе, Китай и Индия. Поэтому, жизненно важными аспектами народного хозяйства и основой развития экономики являются как производство и экспорт энергоресурсов для стран-производителей энергоресурсов, так и добыча и импорт энергоресурсов для стран-потребителей энергии. С изменением мировой энергетической структуры восточноазиатские районы становятся центром мировых потреблений энергоресурсов». [8, стр. 58]
В 2015 году был принят уже специальный ФЗ «О государственно-частном партнерстве». [1]
Сразу отметим, что данный закон делает известный шаг вперед в системе нормативного регулирования общественных отношений в сфере государственно-частного партнерства, закрепляя, в частности, положение о том, что «настоящий Федеральный закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в том числе соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве». [1]
Кроме того, нормы российского законодательства определяют, что инвестор наделяется правом развивать, модернизировать производство, а государство обязуется представлять для этого определенные средства, использовать механизмы стимулирования и мотивации для успешного развития бизнеса.
Если говорить о специфике ГЧП — проектов в сфере топливно-энергетического комплекса России, то можно выделить следующие особенности.
1) Следует отметить, что проекты в сфере топливно-энергетического комплекса представлены относительно слабо. [7, стр. 363]
Во многом такая ситуация обусловлена тем, что такие проекты в сфере недропользования существенно ограничиваются.
2) По качеству и объёму привлечённые инвестиции также во многом отличаются от классических проектов в сфере ГЧП. Как отмечается, в отличие от США, Канады, Великобритании большая часть отечественных проектов ГЧП являются краткосрочными проектами. Как правило, срок отечественных ГЧП ограничена 3 годами. В то же самое время большинство аналогичных проектов в зарубежных странах рассчитано на 10 и более лет.
3) Отечественные проекты отличаются и по механизму финансирования. Сказанное, в частности, означает, что для отечественных ГЧП — проектов характерно более значимая доля государственного финансирования названных проектов. Если для аналогичных проектов развитых стран эта доля обычно составляет не более 25 %, то в российской практике успешные проекты ГЧП на 50 % и более финансируются за счет бюджетных инвестиций. Поэтому неудивительно, что совокупная доля частных инвестиций в проектах ГЧП в России не только намного меньше, чем в развитых странах, но и ниже, чем в странах БРИКС — Бразилии и Индии. [7, стр. 364]
Можно выделить и следующие проблемы, которые возникают в сфере реализации названных проектов в топливно-энергетической сфере.
1) Ни отечественное законодательство, ни доктрина, ни практика реализации ГЧП-проектов не обосновали критерии эффективности реализации проектов в названной сфере.
2) В России не сложился концептуальный подход к ГЧП, как следствие, чётко не выработаны стандарты, формы проектов ГЧП.
3) В отечественном законодательстве закреплен ряд существенных ограничений свободы проектов ГЧП в сфере топливно-энергетического комплекса. [3, стр. 45]
4) Процедура заключения ГЧП-проектов является достаточно сложной для инвесторов, отсутствует единая информационная система в сфере таких проектов, нет чётко определённых норм, которые бы закрепили права сторон именно на этапе подготовки договоров.
5) Незначительное количество проектов в сфере ТЭК в России во многом объясняется законодательными ограничениями. Так в ч. 1 ст. 3 Закона о ГЧП установлен закрытый перечень объектов, в отношении которых может заключаться соглашение о ГЧП.
6) Естественно, есть и самая общая проблема, а именно проблема недостаточной инвестиционной привлекательности России, которые конечно влияет и на эффективность ГЧП-проектов прежде всего, с участием иностранных инвесторов.
Так, например. Представляет интерес и так называемый рейтинг A. T. Kearney. То есть ежегодно международная консалтинговая компания A. T. Kearney публикует рейтинг самых привлекательных для инвестиций стран мира. Эксперты A. T. Kearney составляют рейтинг на основе экономических и политических факторов. Кроме того, учитываются функционирующие в государствах системы регулирования. [6, стр. 58]
Россия по оценкам A. T. Kearney не вошла в 25 самых привлекательных стран мира для инвесторов. Более того, последний раз Россия входила в этот список в 2013 году и занимала 11 место.
Выделяют и следующие самые общие проблемы:
во-первых, это высокие издержки и как следствие неконкурентоспособность осуществления производства в России;
во-вторых, это административные барьеры и высокие риски;
в-третьих, это неуступчивость российских партнёров, а равно их неадекватная оценка вклада российской стороны;
в-четвертых, это неготовность руководителей российских предприятий к конкретным действиям и сотрудничеству с иностранными инвесторами;
в-пятых, это невысокие показатели России в мировых экономических рейтингах;
в-шестых, это низкий уровень корпоративной культуры в России.
Одновременно, Д. Леонов выражает мнение о том, что «к особенностям российской бизнес-культуры можно отнести высокий уровень коррумпированности и слабую юридическую базу.
Как следствие, можно выделить следующие основные перспективы развития ГЧП-проектов в сфере ТЭК.
Первое направление — это определение степени эффективности реализации ГЧП проектов в ТЭК. [5, стр. 49; 10 стр. 31]
В частности, в производственной сфере такими показателями могут быть следующие факторы:
− коэффициент использования скважин;
− темп ввода новых скважин;
− рентабельность использования скважин;
− динамика изменения количества функционирующих точек добычи сырья;
− изменение объемов добычи минерального сырья в процессе реализации ГЧП-проекта в натуральном выражении. Данный показатель должен рассчитываться по отдельным категориям природных ресурсов вследствие неаддитивности разных видов ресурсов;
− чистый прирост выручки добывающего производства;
− изменение объемов добычи минерального сырья в процессе реализации проекта на основе государственно-частного партнерства в добывающей промышленности в энергетическом выражении.
К социально-экономическим факторам моту быть отнесены следующие:
− изменение количество лиц, занятых в отрасли;
− уровень, а равно динамика заработной платы;
− количество привлеченных высококвалифицированных кадров в рамках реализации конкретного проекта
− количество рабочих мест, заменённых на более квалифицированных работников;
− рентабельность всех мероприятий в целях обучения и повышения квалификации тез работников, которые привлечены к проекту;
− изменение затрат, которые связаны с оплатой труда в ходе реализации ГЧП-проекта;
− увеличение налогового потенциала;
− количество реализованных социальных программ в период реализации ГЧП-проекта.
Специфическими показателями могут стать показатели, которые позволяет оценить влияние ГЧП-проектов на развитие всего энергетического сектора экономики. К таким показателям можно отнести следующие:
− приращение свободных объёмов минерально-сырьевых ресурсов;
− дополнительные объемы электроэнергии, которые могут быть выработаны вследствие увеличение минерально-сырьевой базы;
− величина, характеризующая потенциальные возможности снизить стоимость энергии, полученной в результате тепловой генерации, вследствие снижения транспортных издержек и производственной себестоимости энергетических минерально-сырьевых ресурсов;
Вторым направлением является создание профильных производств минерально-сырьевой ориентации не только на основе базового закона. Но и иных законов. Прежде всего, регулирующих отношения в сфере концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции. Как отмечается «примером такого проекта является проект по освоению Эльгийского угольного месторождения (республика Саха, Нерюнгринский район), нефтегазовых месторождений Эвенкии (Юрубчено-Тохомское, Куюмбинское, Нижнеангарская группа, Собинско-Тэтэринская группа). [7, стр. 372]
Третье направление — это создание объектов как производственной, так и социальной инфраструктуры в ресурсодобывающих регионах. Здесь ярким примером такого ГЧП-проекта в России может служить строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске. Инициаторами строительства выступили правительство Республики Татарстан и компания ПАО «Татнефть», которая стала основным частным партнером, инвестором и координатором проект. При этом совершенно очевидно, что такая интеграция нефтеперерабатывающих и нефтедобывающих предприятий в единый комплекс приведёт к созданию новых рабочих мест. В указанном случае, в частности, было создано более 3000 рабочих мест. Более того, в рамках названного проекта было построено как жильё для рабочих, так и детский сад, санаторный комплекс.
ГЧП-проекты названного направления, как правило, имеют значительную социальную составляющую, так как предусматривают модернизацию транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры, направлены на решение проблем социально-экономического развития региона.
Четвёртое направление — это комплексное развитие недр. Данное направление в известном роде следует считать уникальным направлением. Такие проекты представляют собой — разнообразные инновационные проекты в интересах ТЭК, в том числе центры инновационного развития, технологические платформы и др. Основное их отличие связано с ориентацией на поиск и отбор идей ориентированных фундаментальных научных исследований, проведение на их основе поисковых научных исследований, НИОКР и разработку инновационных бизнес-проектов.
Примером таких проектов могут быть три технологические платформы, положение о которых было утверждено Постановлением Правительства ещё в 2011 году.
Целями таких платформ является отбор идей в рамках фундаментальных исследований, проведение на основе таких идей поисковых исследований, организация научно-исследовательских работ и т. д.
Пятое направление — это реализация совместных ГЧП — проектов с иностранными инвесторами.
В настоящее время есть потенциал реализации таких проектов, в частности с КНР. Ещё больший импульс таким проектам придаёт пущенный 2 декабря 2019 года проект «Сила Сибири».
При этом, только в 2017 году КНР импортировал более 52 миллионов тонн нефти из России.
То есть Россия является крупнейшим поставщиком нефти для Китая.
В настоящее время в рамках названного проекта, например, осуществляется восточного маршрута китайско-российского газопровода из России в Китай по восточному маршруту, которое началось в июне 2015 года. Маршрут состоит из северного отрезка (Хэйхэ-Чанлин), среднего отрезка (Чанлин-Юнцин пров. Хэбэй) и южного отрезка (Юнцин-Шанхай).
Данное строительство планируется закончить к концу 2020 года. Ещё одно направление сотрудничества в рамках энергетики — это реализация проекта по производству сжиженного газа «Ямал СПН», который имеет долгосрочный характер.
Шестое направление — это в целом улучшение инвестиционного климата, что объективно необходимо для ГЧП. К таким мероприятиям можно отнести следующие мероприятия:
− системную разработку программы повышения инвестиционной привлекательности прежде всего субъектов РФ муниципального образования;
− разработку реальной, а не декларативной программы улучшения инвестиционного климата, прежде всего, в субъектах РФ муниципальном образовании;
− Важным является и информирование инвесторов. В этой связи отметим, что на сегодняшнее время существует опыт создания специальных информационных порталов.
Таким образом, делая вывод по материалам настоящей статьи, можно отметить, что государственно-частное партнерство в России получило своё развитие. К сожалению, пока сфера ТЭК потенциально привлекательная для частных инвесторов, пока ещё закрыта для массовых проектов. Для исправления данной ситуации, необходима реализация, как общих направлений совершенствования проектной деятельности, так и реализация специальных направлений развития программ ГЧП в топливно-энергетической сфере.
Литература:
1) Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // «Российская газета» — N 156–2015
2) Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (редакция от 27.12.2018) // Российская газета. — № 161–2005.
3) Большакова О.И, Исраелян Е. А. Развитиегосударственно-частногопартнерствавтопливно-энергетическомкомплексеРоссии.// Вестник университета — 2018 — № 5. — С. 44–50.
4) Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. — М.: ГУ-ВШЭ, 2015.
5) Варнавский В. Г. Механизмы государственно-частного партнерства в экономической политике. — М.: МГИМО-Университет, 2013. — 142 с.
6) Гаглоева З. А. Проблемы и перспективы инвестиционной привлекательности РФ // Международный студенческий научный вестник. — 2018. — № 4–6.
7) Госсен Е. В. Перспективы развития ГЧП-проектов в системе ТЭК России: оценка и текущее состояние // Фундаментальные исследования — 2016 — № 11 — С 362–366.
8) Гуань Ц. Развитие китайско-российских отношений в рамках инициативы «Один пояс—один путь» // Молодой ученый. — 2018. — № 7. — С. 57–62.
9) Дронова О.А, Завьялова Е. Б. Государственно-частное партнерство в формировании экспортного потенциала Республики Крым // Российский внешнеэкономический вестник. — 2017. — № 3. — C. 52–76.
10) Иванов О. В. Теория и мировая практика государственно-частного партнерства. — М.: МГИМО-Университет, 2016. — 298 с.
11) Чапаргина А. Н., Гасникова А. А. Государственно-частное партнерство: от теоретической модели в работающей практике // Труды Кольского научного центра. — 2018 — № 1 — С. 128–140.
