Данная статья посвящена вопросам исследования правового положения регионального оператора в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, а также механизмам его функционирования, с учетом правоприменительной практики.
Ключевые слова: региональный оператор; субъект российской Федерации; методология; ответственность регионального оператора; плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическая безопасность.
This article is devoted to the study of the legal status of the regional operator in the field of municipal solid waste management, as well as mechanisms for its functioning, taking into account the law-enforcement practice.
Keywords: regional operator; the subject of the Russian Federation; methodology; responsibility of the regional operator; payment for the negative impact on the environment, environmental safety.
Деятельность регионального оператора регулируется субъектом Российской Федерации. Институт регионального оператора был введен внесением изменений к федеральному закону от 24.06. 1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» федеральным законом от 31.12.2017 № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Проблема экологической безопасности субъектов РФ предоставила законодателям обширное поле деятельности в области охраны окружающей среды, и особенно, в сфере обращения с отходами производства и потребления.
Подготовка законодательной базы.
Подготовку к реформе обращения с отходами субъекты РФ начали с 2014 года, когда был принят Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ, который внес первые изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». На данный момент завершено формирование основного законодательства, в целях обеспечения необходимых правовых механизмов для запуска новой системы по обращению с ТКО.
Указом Президента РФ от 05.01.2016 № 7 «О проведении в Российской Федерации Года экологии», 2017 год объявлялся годом экологии. Накануне 2017 года, 27 декабря 2016 года Президент Российской Федерации Владимир Путин провёл в Кремле заседание Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», где был представлен доклад «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений». 24 января 2017 года на официальном сайте Президента России опубликован перечень поручений по итогам заседания Госсовета [5].
В. В. Путин заявил, что на повестке — задачи поэтапного перехода России к модели экологически устойчивого развития, решение которых, в первую очередь, должны улучшить качество жизни людей. Президент подчеркнул, что речь идет о развитии экономики страны, но с упором на решение экологических проблем.
Одним из ключевых компонентов реформы отрасли по обращению с отходами стал переход регионов на новую систему организации сбора, транспортирования, обработки, обезвреживания, утилизации и размещения твердых коммунальных отходов (далее — ТКО), а именно, внедрение института «региональных операторов».
Региональный оператор по обращению с ТКО — юридическое лицо, обеспечивающее сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, размещение ТКО в определенной зоне, отобранное на конкурсной основе, с которым обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с отходами все лица, начиная с физических, заканчивая юридическими лицами, которые находятся в зоне его деятельности.
С 1 января 2016 г. вступила в силу гл. V.1 «Регулирование деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами» Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (закон № 89-ФЗ) и ст. 16, 16.1–16.5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (закон № 7-ФЗ), регулирующие отношения в области платы за негативное воздействие на окружающую среду, с изменениями, внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2015 г. № 392-ФЗ и № 404‑ФЗ. Внесенные изменения требуют нового анализа места и роли регионального оператора в системе обращения с ТКО.
Институт регионального оператора с 01 января 2016 года успешно внедряется в субъектах Российской Федерации. Реформа предусматривает отбор юридических лиц по обращению с ТКО на конкурсной основе, при этом оказание необходимого перечня услуг возможно только после заключения соответствующего договора между сторонами. Срок присвоения статуса регионального оператора достаточно большой — от 10 лет. При этом вся ответственность перед потребителями услуги и муниципалитетом будет возложена именно на регионального оператора.
Согласно изменениям, внесенным в Положение о Минстрое России постановлением Правительства РФ от 07.11.2015 № 1209, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере обращения с ТКО (за исключением вопросов тарифного регулирования). Так что выпуск нормативных правовых актов в сфере обращения с ТКО, без принятия которых невозможна нормотворческая деятельность субъектов РФ, теперь за Минстроем России.
Важно отметить, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации и понятие региональный оператор должны стать тождественными.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Рассмотрим вопрос тарифного регулирования.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее — ПНВОС) является одним из важнейших экономических инструментов регулирования уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, а также стимулирования природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов. Принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде является одним из ключевых принципов охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Данный принцип является производным от известного в международном праве принципа «загрязнитель платит» (polluterpays principle), который означает, что каждый «загрязнитель» должен нести расходы на предотвращение ущерба здоровью человека или окружающей среде от его деятельности[1].
В юридической науке существует позиция, в соответствии с которой ПНВОС — это платеж, заменяющий экологический налог и выполняющий некоторые его функции [7].
При этом необходимо изменить действующий порядок правового регулирования платежей за загрязнение окружающей среды путем изменения положений, касающихся элементов обложения по данным платежам, в Налоговый кодекс РФ [8].
Конституционный Суд РФ отмечает особую природу ПНВОС как специального платежа неналогового характера. ПНВОС взимается с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду, и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов под контролем государства. По сути, эти платежи носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа [9].
При этом установление ПНВОС имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности. ПНВОС является обязательным публично-правовым платежом за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия [10].
На практике нередки случаи, когда из общего числа граждан, проживающих в индивидуальных жилых домах, в лучшем случае около половины заключают договоры на сбор, транспортирование и размещение твердых коммунальных отходов, а другая половина выбрасывает ТКО в муниципальные контейнеры, но услуги организации, занимающейся вывозом и утилизацией, не оплачивает и оплачивать не собирается.
Как известно, с 1 января 2016 г. вступил в силу п. 5 ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым собственник жилого дома или его части обязан обеспечивать обращение с ТКО путем заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО. В этой ситуации остаются недостаточно ясными формы правового воздействия на граждан в целях заключения с ними таких договоров, а также возможность привлечения к юридической ответственности тех граждан, которые уклоняются от их заключения. Отсюда вполне закономерно вытекают вопросы: надо ли будет доказывать, что эти граждане фактически пользуются муниципальными контейнерами, либо в силу обязательности закона этот факт не требует доказательств, а также на каком основании взыскивать стоимость оказанных услуг при отсутствии договора на сбор, транспортирование и размещение ТКО?
Правоприменительная практика.
Рассмотрим судебную практику по данному вопросу. Определением Городского суда от сентября 2018 истец ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» по апелляционной жалобе ответчика О. Г. на решение районного суда по Ивановской области от июня 2018 по иску ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» к О. Г., Д.В., В.В. о взыскании задолженности по оплате коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.
ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» наделено статусом регионального оператора по результатам конкурсного отбора, проведенного в соответствии с требованиями действующего законодательства. В.В. является собственником жилого помещения. В данном жилом помещении также зарегистрированы: О.Г., Д.В.
Решением Шуйского судебного участка района в Ивановской области исковые требования ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» удовлетворены полностью, с В. В., О.Г., Д.В. взыскана в солидарном порядке в пользу ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» задолженность по оплате коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами. Мировой судья, удовлетворяя требования истца, пришел к правильному выводу о том, что фактически договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами между сторонами является заключенным, а доводы ответчиков о самостоятельном вывозе отходов и сдаче отходов иной организации являются несостоятельными. Доказательств ненадлежащего оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО ответчиками суду не предоставлено.
В соответствие с ч.1 ст.153 ЖК РФ граждане и организации обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Кроме того, ч.4 ст. 154 ЖК РФ плата за коммунальные услуги включает в том числе плату за обращение с твердыми коммунальными отходами.
Согласно письму Минстроя от 30.12.2016 № 45067-АЧ/04 в одном субъекте РФ может быть избрано несколько региональных операторов, которые могут сами оказывать весь комплекс услуг либо привлекать на помощь других операторов.
Проведенное исследование позволило определить статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, который присваивается, согласно п. 4 ст. 24.6 закона № 89-ФЗ, компании, выигравшей конкурс, организованный органом исполнительной власти субъекта РФ по правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.09.2016 № 881.
Литература:
- Гулин К. А. Проблема отходов в России и территориальные особенности// проблемы развития территории — 2016.- № 4 [электронный ресурс] — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/v/problema
- Добросердова Е. А. Организация и обращение с твердыми бытовыми отходами: Учебное пособие. — /Е. А. Добросердова.– Казань: Изд-во КГАСУ, 2015.– 65 с.
- Клинков А. С. Утилизация и переработка твёрдых бытовых отходов: учебное пособие / А. С. Клинков, П. С. Беляев, В. Г. Однолько, М. В. Соколов, П. В. Макеев, И. В. Шашков. — Тамбов: Изд-во ФГБОУ ВПО «ТГТУ», 2015. — 100 экз. — 188 с.
- Лихачева О. И., Советов П. М. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. № 4 (52). — 124с.
- Перечень поручений. Пр-140ГС от 24 января 2017 года). [электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.kremlin.ru.
- Отходы в России: мусор или ценный ресурс? Сценарии развития сектора обращения с твердыми коммунальными отходами [электронный ресурс] — Режим доступ.: https://www.ifc.org/wps/wcm.
- Ялбулганов А. А. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: обновленная структура платежа // Реформы и право. 2016. № 1. С. 27.
- См.: Васянина Е.Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду // Налоги. 2014. № 4. С. 44.
- Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О.
- См.: Определение Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. № 2541-О.
[1] Данный принцип впервые был упомянут в Рекомендации ОЭСР от 26 мая 1972 г. и затем закреплен в Рекомендации 14 ноября 1974 г. В 1992 г. он был заложен в качестве специального принципа (принцип 16) Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.
