В статье автор анализирует основные аспекты осуществления государственной поддержки в сфере воздушного транспорта, выявляет пробелы в правовом регулировании и предлагает возможные варианты их преодоления, посредством внесения изменений в действующее законодательство.
Всесторонний анализ вопросов административно-правовой поддержки развития инфраструктуры аэропортов, аэронавигационной системы, а также проблем обновления парка воздушных судов Российской Федерации позволяет говорить о наличии проблемных вопросов в сфере принимаемых мер поддержки, а также о существовании факторов, отрицательно влияющих на результаты осуществляемой поддержи.
Исполнение транспортной части комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, развития системы аэронавигации на период до 2024 года, позволяют выделить ряд проблем:
1.Чрезмерная нормативная «зарегулированность» процедур планирования и осуществления бюджетных инвестиций в объекты федеральной собственности в рамках бюджетного законодательства и законодательства об осуществлении бюджетных инвестиций. Существующая проблема фактически лишает государственного заказчика оперативности в решении вопросов управления ходом реализации строительных проектов и перераспределения финансовых ресурсов, что при годовой длительности бюджетного цикла имеет критическое значение.
Так, например, законодательством допускается внесение изменений в роспись расходов федерального бюджета на основании изменений паспортов федерального и национального проектов. Вместе с тем, данные изменения не отражаются в Законе о федеральном бюджете, при том, что вся нормативная база по расходам инвестиционного характера по ведению госпрограмм, предоставлению субсидий субъекту Российской Федерации увязана на объемы средств, указанные в Законе о бюджете [1].
Для примера, действующее законодательство требует, чтобы объемы субсидий субъектам Российской Федерации были в явном виде отражены в Законе о бюджете. Таким образом, механизм перераспределения средств через изменения паспорта федерального проекта посредством внесения изменений в роспись расходов Росавиации по факту не работает. Для устранения этого несоответствия необходимо внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, предусматривающее, что соглашение о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации в рамках федеральных проектов заключается на основании паспорта федерального проекта.
Также актуальной остается проблема неоднократного обоснования необходимости реализации одних и тех же объектов федерального проекта перед разными органами.
Обоснование и начало реализации инвестиционного проекта предполагает наличие положительного заключения ФАУ ГГЭ (в том числе по сметной стоимости строительства), прохождение процедуры ранжирования в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, получение заключения технологического и ценового аудита (требования постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 382), прохождение оценки эффективности Минэкономразвития России (постановление Правительства РФ от 12.08.2008 № 590). При этом срок проведения проверки Минэкономразвития России составляет 3 месяца.
Также отсутствует четкий механизм включения новых объектов капитального строительства в федеральный проект, прошедших ранжирование Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации. Включение дополнительных (новых) объектов в федеральный проект возможно только в случае выделения дополнительного финансирования. При этом исключение (замещение) уже включенных и финансируемых объектов федерального проекта будет расцениваться проверяющими органами как неэффективное использование федеральных средств.
Таким образом, следует говорить о необходимость доработки бюджетного законодательства Российской Федерации в части предоставления преференций (отдельный порядок реализации) при реализации федеральных и национальных проектов.
Достичь вышеназванной цели возможно посредством внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, предусматривающее, что соглашение о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации в рамках федеральных проектов заключается на основании паспорта федерального проекта, а также внесением изменений в нормативную базу об осуществлении бюджетных инвестиций для реализации федеральных проектов, которая бы приравнивала паспорт федерального проекта к решению о предоставлении бюджетных инвестиций.
2.Неблагоприятным фактором, сдерживающим эффект от государственных мер поддержки авиатранспортной отрасли, является длительность процедур оформления прав на земельные участки под строительство объектов.
Длительность процедур оформления прав на земельные участки под строительство объектов оказывает негативное влияние на выполнение Комплексного плана и способствует обесцениванию запланированных стоимостных параметров. Данная проблема связана, в том числе:
− с длительными нормативными сроками по переводу земельных участков из одной категории в другую;
− оформлением прав на земельные участки, находящиеся в ведении Минобороны России;
− неурегулированностью процедур переустройства коммуникаций (газопроводов, нефтепродуктопроводов) и других объектов, правообладателем которых являются третьи лица (Газпром, Транснефть, МОЭСК и др.).
Так, по вышеуказанной проблематике более подробно необходимо отметить, что нормативные сроки осуществления процедуры перевода земельных участков из одной категории в другую в целях строительства и реконструкции объектов аэродромной инфраструктуры могут составлять более 2 лет.
В целях сокращения вышеуказанного срока и, как следствие, своевременного обеспечения возможности реализации проектов, предусмотренных государством, предлагается предусмотреть упрощенную систему перевода земель из одной категории в другую для строительства объектов аэродромной инфраструктуры, по аналогии с процедурой перевода земельных участков из одной категории в другую, предназначенной для линейных объектов.
3.В настоящее время также одной из важнейших проблем в сфере обеспечения транспортной (авиационной) безопасности является вопрос гармонизации воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности с учетом международных стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, что неоднократно обозначалось в письмах Росавиации в Минтранс России и иные ведомства в рамках исполнения различных поручений.
В соответствии со статьей 83 Воздушного кодекса Российской Федерации авиационная безопасность представляет собой состояние защищенности авиации от актов незаконного вмешательства.
В гражданской авиации системе авиационной безопасности уже почти 50 лет. В ее основу легли стандарты и рекомендуемая практика Международной организации гражданской авиации. Обязательство России, как члена ИКАО, внедрять международные стандарты в сфере безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства реализуется в Воздушном кодексе Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В 2007 году вышел Федеральный закон «О транспортной безопасности» [2] и согласно его положениям транспортная безопасность является состоянием защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
По сути, «транспортная безопасность» и «авиационная безопасность» — понятия тождественные. Но при этом, в гражданской авиации образовались сразу две системы правового регулирования, две структурных вертикали, два комплекса мероприятий, два программных документа и две группы административных санкций, направлены на обеспечение защищенности от актов незаконного вмешательства. В рамках той и другой системы ведётся одна и та же работа.
Для соответствия несовпадающим российским и международным требованиям авиапредприятия вынуждены финансировать работу двух параллельных систем безопасности.
Решить сложившуюся проблему позволит исключительно гармонизация воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности, путем внесения изменений в Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Воздушный кодекс Российской Федерации с одновременным изданием подзаконных актов, имплементирующих стандарты ИКАО и лучшие практики Российской Федерации в сфере авиационной безопасности в законодательство о транспортной безопасности в отношении ОТИ и ТС воздушного транспорта.
4. Беспокойство вызывают и недостаточные темпы актуализации нормативной базы в части регулирования вопросов сертификации гражданской авиационной техники.
Как уже отмечалось ранее, продолжается работа по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в сфере сертификации авиационной техники, ее разработчиков и изготовителей, в целях создания новой российской нормативной базы, которая бы находилась в тренде развития регулирования вопросов сертификации гражданской авиационной техники передовых авиационных держав.
В 2019 году вступили в силу новые Федеральные авиационные правила «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21» (ФАП-21), утвержденные приказом Минтранса России от 17.06.2019 № 184. Работа над ФАП-21 проведена с участием Росавиации и Авиарегистра России при активной поддержке со стороны Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, руководства Минпромторга России, Минобороны России, Минэкономразвития России, ведущих организаций авиапрома, научно- исследовательских институтов и экспертов отрасли.
Большое внимание в процессе работы над новыми ФАП-21, определяющими процедуры российской системы сертификации, было уделено созданию гармонизированного с международно-признанными процедурами документа, направленного на поддержку экспорта российской авиационной техники.
В целях решения данной задачи в феврале 2019 года издано постановление Правительства Российской Федерации № 212 «О внесении изменений в Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил», позволяющее разрабатывать и утверждать федеральные авиационные правила с учетом международных стандартов и правил Международной организации гражданской авиации ИКАО и государств — членов указанной организации, а также других международных авиационных организаций.
В рамках «регуляторной гильотины» проведен обширный анализ нормативно-правовых актов в рамках подготовки постановления Правительства Российской Федерации «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов РСФСР и СССР и их отдельных положений, а также документов, изданных органами центрального государственного управления РСФСР и СССР».
Сформированы комплексные предложения по дальнейшему совершенствованию воздушного законодательства, регулирующего аспекты сертификации гражданской авиационной техники, ее разработчиков и изготовителей в качестве приоритетной задачи в данной сфере в целях ее гармонизации с международно-признанными аналогами.
Представляется необходимым активизировать работу по разработке передового нормативно-правового регулирования в вышеуказанной сфере, предусмотрев соответствующее финансирование, которое позволит привлечь к данной масштабной работе российских и международных экспертов, обладающих глубокими профессиональными компетенциями.
Необходимо в кратчайшие сроки, в соответствии с поставленными руководством страны и отрасли задачами, устранить отставание в нормативно-правовом регулировании, принять комплекс новых норм летной годности и других документов, как на замену, так и в развитие имеющихся, а также устранить в действующем российском законодательстве некоторые правовые коллизии и пробелы. Темпы нормотворчества в данной сфере представляется целесообразным наращивать, аналогично тому, как работа по актуализации сертификационного регулирования выстроена в Евросоюзе, США и других странах, входящих в «клуб» развитых авиационных держав.
В 2019 году в целях улучшения взаимодействия с организациями авиационной промышленности и гражданской авиации при подготовке проектов нормативных правовых актов издан совместный приказ Минтранса России и Минпромторга России № 233/2625 «О Межведомственной комиссии по нормативному правовому регулированию в области летной годности и сертификации авиационной техники» (МВК). Установочное заседание МВК проведено в декабре 2019 года, утвержден персональный состав комиссии, определены 10 тематических рабочих групп.
Важность решения данной задачи тесно связана с признанием российской сертификационной системы за рубежом и оказанием Росавиацией, во исполнение подпункта «б» пункта 5 перечня поручений Президента Российской Федерации от 17.02.2018 № Пр-288, содействия при проведении сертификации гражданской вертолетной техники в иностранных государствах.
Вопросы развития экспорта отечественной гражданской авиационной техники рассмотрены на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации. Соответствующие поручения зафиксированы в протоколе совещания от 06.11.2019 № ДМ-П7–74пр. В настоящее время совместно с Минтрансом России, Минпромторгом России, Минэкономразвития России и МИДом России Росавиацией проводится работа по их исполнению.
В частности, актуализирован приоритетный перечень государств-импортеров отечественной гражданской вертолетной техники, с авиационными властями которых в 2020–2021 гг. требуется заключение Росавиацией рабочих соглашений в сфере летной годности, с указанием планируемых к поставке типов воздушных судов.
Из данного перечня с 7 государствами Росавиацией уже подписаны договоренности в области летной годности (Бразилия, Канада, КНР, Колумбия, Республика Корея, Турция), что сформировало возможности для развития экспорта российской гражданской авиационной техники в данные государства. С остальными государствами договоренности находятся на стадии согласования. Заключенные рабочие соглашения позволили обеспечить поставки вертолетной техники в КНР, Турцию, в ближайшее время состоятся поставки в Индию и Колумбию. Также подписано рабочее соглашение с Европейским агентством по безопасности полетов (EASA), представляющим интересы стран Евросоюза, что позволило сохранить экспортный потенциал поставок самолета «Сухой Суперджет» в страны Европы и Мексику.
Вопросы создания условий для экспортных поставок гражданской авиационной техники включаются в повестку дня межправительственных комиссий по торгово-экономическому сотрудничеству с зарубежными странами, входящими в приоритетный перечень, в планы международных встреч Росавиации и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Исходя из вышесказанного следует отметить, что в целях исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 25.03.2017 № АД-П9–1732 определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности по аккредитации в гражданской авиации для выполнения работ по оценке соответствия (сертификации) авиационной техники следует издать постановление Правительства Российской Федерации о назначении уполномоченного органа, осуществляющего нормативно-правовое регулирование деятельности по аккредитации в гражданской авиации для выполнения работ по оценке соответствия (сертификации) авиационной техники.
Фактическое исполнение предложенных решений позволит создать условия для качественного прорыва и развития отрасли до принципиально новых показателей и объемов, которые позволят всецело заявить о конкурентоспособности, доступности, безопасности и высоком качестве услуг, предоставляемых на воздушном транспорте.
Литература:
- Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ (ред. от 18.03.2020) «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». // Собрание законодательства РФ. — 23.03.2020. — № 12. — Ст. 1644.
- Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О транспортной безопасности». // Собрание законодательства РФ. — 09.12.2019 (часть 5). — № 49. — Ст. 6974.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020). // Собрание законодательства РФ. — 23.03.2020. — № 12. — Ст. 1658.
