В данной работе рассматриваются особенности становления государственной службы в Российской империи, уделяется особое внимание развитию документальной базы, которая регламентирует условия её функционирования аппарата государственной службы. С целью рассмотреть предпосылки формирования современной управленческой системы РФ, которые были заложены ещё в Российской империи при Петре I, в дальнейшем переживая преобразования по совершенствованию государственного аппарата.
Ключевые слова: государственная служба, чиновники, институт государственной службы.
This article discusses the features of the formation of public service in the Russian Empire, pays special attention to the development of a documentary base that governs the conditions for its functioning of the public service apparatus. In order to consider the prerequisites for the formation of the modern administrative system of the Russian Federation, that were laid down in the Russian Empire in the period of Peter I governing, further experiencing transformations to improve the state apparatus.
Key words: public service, civil servants, Institute of public service.
Институт государственной службы формирует и завершает организационное оформление государственного механизма, а самое главное — делает этот механизм способным практически решать любые вопросы отрасли государственного управления» [1, с. 144]. Исследователи указывают, что государство появляется на такой стадии развития общества, когда возникает объективная необходимость политического регулирования общественной жизни; факторы, вызвавшие к жизни государство, являются основанием возникновения и государственной службы: последняя возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции [2, с 74].
В своей работе «О государственной службе» В. М. Гессен пришёл к выводу, что государственная должность характеризуется рядом существенных признаков. Прежде всего, она связана с постоянным выполнением определённого поручения в административном органе и предусматривает практическую деятельность, направленную на непрерывное осуществление определённого государственно-управленческого задания. [7, с. 101]
Кроме того, понятие государственной должности означает ещё и установленный круг обязанностей служащего в зависимости от управленческого профиля учреждения и компетенции в подведомственной сфере управления. Таким образом, государственная должность всегда связана с реализацией компетенции того административного органа, в котором она установлена и которому подчинена.
В целом, государственная служба развивалась параллельно с процессом укрепления российской государственности.
В 1556 г. было принято «Уложение о службе», которым регулировался труд служилых людей. Ближайшими приближенными царя являлись: думные бояре, думные дворяне и думные дьяки. Дворцовые люди царя именовались «платными дворянами». Кроме них, можно назвать следующие категории: стольник, стряпчий, кошенный. Был также образован «разрядный приказ», который являлся специализированным государственным ведомством, управляющим разделением служилых людей по категориям [10, с. 54]
Новый этап в развитии системы государственной службы в Российской империи ознаменовался «Табелем о рангах» 1722 г., который заменил принцип родовитости принципом служебной годности и определил чёткую систему зависимости и должностей чинов, порядок прохождения службы.
В этом документе было установлено правовое деление на три вида государственной службы: военная, гражданская и придворная. Кроме того, именно в соответствии с Табелем о рангах Петра I, служащий, обладавший чином, стал именоваться «чиновником». Всего было выделено 14 классов старшинства в рамках одного рода служащих. В общей сложности, в Табели о рангах было 262 должности [3, с. 49].
Помимо происхождения и степени знатности кандидата в государственные служащие учитывались личные качества претендента, в том числе оценивался уровень знаний, личные заслуги, опыт и способности, в зависимости от чего определялась должность и возможности продвижения по карьерной лестнице.
Петр І при создании нового порядка осуществления государственной службы руководствовался опытом зарубежных стран, прежде всего, французского, шведского, прусского и датского королевств, что отобразилось на системе должностей. Впервые чиновничий аппарат значительно возрос, что требовало принятия дополнительных актов.
В начале XVIII в. распространилось приведение к «присяге на верность службе».
В июне 1719 г. специальным указом императора Петра I «О присягах на верность службы» предписывалось привести к присяге чиновников сената и коллегий, губернаторов, воевод и др. В 1720 г. Утверждён Генеральный регламент (устав) государственной службы. Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при условии успешной службы и «доброй нравственности», о чем говорил общий порядок предоставления чина [6, с. 93].
Заслуживает внимания тот факт, что, при формировании кадров государственной службы, чиновники отдавали предпочтение лицам, которые имели высшее образование. Министерская реформа, состоявшаяся в начале XIX в., существенно изменила требования к кандидатам на государственные должности и ввела обязанность получения образования государственным служащим.
Основана чёткая процедура принятия лиц на государственную службу, которая предусматривала подачу ходатайства кандидатом на должность, предоставление пакета документов. Кандидат на должность государственного служащего отмечал свое происхождение, возраст, образование, данные о привлечении к судебной ответственности, факты, предусматривающие надзор со стороны полиции. Лицо, вступавшее на государственную службу, должно было принять присягу, текст которой предусматривал взятие лицом на себя обязательств верно служить Государю и Отечеству, «отстаивать государственные интересы», «добросовестно и ответственно относиться к делу» [6, с. 114].
На протяжении ХVIII-XIX века законодательство совершенствовалось, в частности, принимались законодательные акты касательно отдельных аспектов несения государственной службы. Среди таковых можно назвать Указ Павла I от 28 апреля 1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и не служащим военным и гражданским чиновникам»; Указ Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», «Устав о службе по определению от правительства» (1832), который был помещён в первой книге третьего тома Свода законов Российской империи и официально издавался в1832, 1842, 1857, 1896гг. В дальнейшем были приняты «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), «Положение об Инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846 г.) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.
Устав «О службе по определению от Правительства», где были отображены почти все вопросы, которые регулируются институтом государственной службы на современном этапе.
Среди основных требований к кандидату, отображённых в вышеназванном Уставе, следует назвать такие, как подданство, возраст, пол, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Важно отметить, что национальность и вероисповедание не имели значения при приёме на работу. На государственную службу могли претендовать лица, достигшие 16 лет. Для разных должностей был установлен разный возрастной ценз и перечень компетенций. Градация чиновников коррелировала с уровнем образования, в зависимости от которого они могли претендовать на ту или иную должность. Для продвижения по карьерной лестнице зачастую требовалось повышение квалификации и обретение дополнительных компетенций.
Требование к наличию высшего или среднего образования было закреплено Рескриптом Александра I от 6 августа 1809 г., где было указано, что на государственной службе должны состоять чиновники «знающие юриспруденцию» и «учёные науки».
Данный нормативный акт содержал, например, следующее положение: «никто не будет произведён в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или, что, представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своём знании» [4, с. 66].
Так, «Положение о порядке предоставления чинов по гражданской службе» 1834 г. устанавливало два вида предоставления чинов — общий и за награду. Общий порядок предоставления чинов состоял в том, что, при условии успешной службы, чиновники приобретали право на очередной чин за выслугу лет [5, с. 214–215]. При переведении на новый уровень за награду выслуга лет не имела значения, тогда как ценились личные достижения чиновника. В первой половине ХІХ в. примерно 90 % чиновников получали чины по выслуге и 10 % — за отличие по службе [5, c. 215].
За два столетия было создано более 10 тысяч нормативно-правовых актов, которые раскрывали отдельные аспекты государственной службы, дополняли основные документы о порядке формирования аппарата государственных служащих и реформировали данную систему в условиях постоянного роста количества чиновников. Так, при Николае I их насчитывалось более 26 тысяч. Среди наиболее значимых документов, которые кардинально изменили сущность государственной службы со времён «Табеля о рангах» Петра I можно отметить «Манифест о вольности дворянству» (1762 г.) и «Жалованная грамота дворянству» (1785 г.), которые были созданы Екатериной II под влиянием идей просвещённого абсолютизма и привели к освобождению дворянства от обязательной службы, что привело к появлению привилегированной касты чиновников, которые добивались своих должностей сообразно способностям и образованию. Императрица предложила также отбывать службу как становую в местных учреждениях и оставила чин с его решающим значением, благодаря чему сохранила стабильность в среде российской бюрократии. Полномочия каждого учреждения и каждой должности расписывались подробно, регламентируя направления деятельности. Как чиновник, так и выборный чиновник вписывались в Табель о рангах и получали чины от XIV по IV класс. К названному стоит добавить и формирование Екатериной II органов городского самоуправления, о чем говорилось в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.). Согласно с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782 г.), создавались органы полиции для содействия властям в соблюдении требований по управлению городами [8, с. 55].
При Николае I была сформирована и введена целостная нормативно-правовая база государственной службы. Для императора был подготовлен аналитический перечень предложений Декабристов по улучшению внутреннего положения государства, откуда он черпал новые управленческие идеи, в частности из программы П.Пестеля. Манифестом от 6 декабря 1831 г. о дворянских выборах Николай I сравнял выборную службу с назначаемой, распространил на нее Табель о рангах, как и ответственность за ее отбывание. Период правления Николая I был богат на новые законы о государственной службе. В частности, появились такие, как «Свод уставов о службе гражданской», который делился на «Свод устава по определению от правительства» и «Свод устава по выборам». Вступил также в силу «Свод устава о пенсиях и единовременных пособиях» (1832 г.), а «Положением о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.) прилагались к происхождению ещё два критерия служебного роста: усердие («усердие») и выслуга лет. Начала регулярно выходить «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской империи», что заключалось на основе иных указов Николая I. Для каждого государственного учреждения были разработаны нормативные акты, которыми определялись функции должностных лиц, порядок делопроизводства (как, например, «О порядке производства дел в казённых палатах» (1831 г.) [9, с. 83].
Дальнейшее упорядочение государственной службы продолжались в 1886 г., после обнародования «Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдалённых местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского», «Уставов эмеритальных касс гражданского ведомства» и других актов. Благодаря этим и предыдущим законодательным актам, государственная служба приобрела правовое оформление, содержание которого юристы определяют как «совокупность публично-правовых отношений, возникающих между государством и его служащими во время исполнения государственных заданий в сферах социальной и общественной жизни, когда те действуют от имени государства, будучи наделёнными при этом необходимыми полномочиями и правами» [9].
Таким образом, государство предоставляло возможность чиновнику механически исполнять свои обязанности, руководствуясь множественными нормативно-правовыми актами и расширяло штаб чиновничьего аппарата, за счёт дробления должностей и выработки стратегии достижение чинов.
Таким образом, впервые термины «государственная служба» и «чиновник» были использованы в «Табели о рангах» 1722 г., а институт государственной службы в современном понимании зародился, благодаря нововведениям Петра I, который во многом заимствовал особенности устройства управленческого аппарата из зарубежного опыта. Последующие преобразования на протяжении двух столетий совершенствовали законодательное обеспечение отправления государственной службы, став основой современной административной системы РФ.
В целом, можно сказать, что в законодательстве Российской империи были отражены все основные вопросы, связанные с регулированием труда государственных служащих, а именно: порядок поступления на государственную службу; правила производства в чины, продвижения по службе; определены должностные обязанности, размеры окладов по должностям, пенсионное обеспечение и т. д.
Литература:
- Атаманчук, Г. В. Сущность государственной службы: учеб. пособие / Г. В. Атаманчук. — М.: РАГС, 2002. — 113 с.
- Борисов, Н. И. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие / Н. И. Борисов. — Москва: КНОРУС, 2017. — 472 с.
- Васильева, Л. Е. Петр I и создание концепции «школы службы государству»/ Л. Е. Васильева// Известия Саратовского университета.- 2010. — Серия: Экономика. Управление. Право. — № 1. — Том 10. — С.117
- Государственная служба: теория и организация: курс лекций / под общ. ред. Е. В. Охотского, В. Г. Игнатова. — Ростов н/Д.: Феникс, 1998. — 640 с.
- Голосенко, И. А. Начальство. Очерки по истории российской социологии чиновничества конца XIX — начала XX века/ И. А. Голосенко // Журнал социологии и социальной антропологии. — 2005. — № 1. — Том VIII. — С. 62–63.
- Зайончковский, П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. / П. А. Зайончковский. — М.: Мысль, 1978. — 288 с.
- Лапа, Е. П. Заимствование зарубежного опыта в реформировании государственной службы России/ Е. П. Лапа // Вестник Бурятского государственного университета. — 2011. — № 2. — С. 242–243.
- Минеева И. А. Правовые ограничения для государственных чиновников в Российской империи в ХIХ — начале ХХ веков. № 2(56). 2017.- С. 55–58
- Миронов, Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII-начало XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. В 2 т. 2-е издание / Б. Н. Миронов. — СПб.: Дм. Буланин, 2000. Т. 2. — 566 с.
- Писарькова, Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в.: эволюция бюрократической системы. М., 2007. — 743 с.
