Определены пределы осуществления прокурорских полномочий, представлен перечень пределов надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурор, пределы прокурорского надзора, прокурорские полномочия
Реализация прокурорского надзора за исполнением законодательства предполагает правильное установление прокурорскими работниками пределов осуществления своих полномочий в целях исключения фактов неэффективного использования мер прокурорского воздействия на совершенные правонарушения, а также для предотвращения вмешательства в направления, которые не являются объектом надзорной деятельности и дублирования других контрольных ведомств. В этой связи, следует отметить, что осуществление прокурорами надзорных мероприятий должно быть строго ограничено пределами их полномочий. Необходимо обратить внимание, что проблематика пределов надзорной деятельности в области исполнения законодательства является наименее исследованной темой в сфере прокурорского надзора и носит сложный и многоаспектный характер. Указанное обстоятельство зачастую способствует безосновательному сокращению и увеличению надзорных средств.
Действующими нормами Закона о прокуратуре установлен следующий перечень пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства [1]:
− при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре); основанием проведения проверочных мероприятий в части исполнения законодательства является поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
− органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Вместе с тем в данном законе не дано определение термина «оперативно-хозяйственная деятельность организаций». Исходя из результатов научных исследований в рассматриваемой сфере, следует сделать вывод о том, что под указанной категорией понимается область общественных отношений, в которой принятие решений осуществляется субъектами экономической деятельности самостоятельно [5, с. 99].
По нашему мнению, вышеуказанные законодательные нормы оказывают значительное влияние на формулирование пределов надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства. В связи с изложенным, необходимо отметить, что правомочность прокурора при реализации надзорных мер за исполнением законодательства допускает вмешательство во все сферы общественной деятельности по соблюдению правовых норм, в том числе проведение проверок исполнения всех законов и иных нормативных документов. Однако, реализация данных полномочий основана на наличии фактических обстоятельств в виде информации о совершении правонарушения, которые предполагают проведение соответствующих проверок, осуществление иных надзорных мероприятий, направленных на выяснение и устранение причин противоправных действий.
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре пределы рассматриваемой надзорной деятельности определяются конкретным перечнем ведомств и учреждений, их должностных лиц, в состав которого не входят граждане. Исполнение правовых норм указанными субъектами обеспечивается разветвленной системой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля (надзора) и их должностными лицами.
Пределы надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства ограничены положениями, закрепленными в Законе о прокуратуре. Данные положения исключают при реализации прокуратурой надзора за исполнением законов дублирование функций иных государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также устанавливают запрет на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Прокурорские полномочия не предусматривают реализацию мероприятий, предполагающих прямое устранение правонарушений. В компетенцию надзорного ведомства входит установление правонарушения, причин и способствующих ему условий, а также принуждение субъекта совершившего правонарушение к его устранению. Надзорное ведомство не наделено полномочиями в сфере контроля за соблюдением правовых норм палатами Федерального Собрания Российской Федерации, судебными органами, Правительством Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. Граждане Российской Федерации и другие физические лица также не включены в перечень объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства [3, с. 185].
Пределы надзорной деятельности в рассматриваемой области ограничены конкретным перечнем ведомств и должностных лиц, который предусмотрен в ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Соблюдение правовых норм субъектами гражданского общества обеспечивается разветвленной системой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами. В систему субъектов надзора не входят Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, органами судебной власти.
В соответствии с пунктом 2 ст. 21 Закона о прокуратуре определены пределы предмета надзорной деятельности исходя из форм ее организации. Заключается это в том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства не подменяют иные государственные органы, а проверки соблюдения правовых норм проводят на основании поступающей в органы прокуратуры информации.
Указанные требования не распространяются на физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями, в связи с тем, что поднадзорность данных лиц устанавливается в рамках осуществляемой ими деятельности с целью реализации надзорных мер в сфере исполнения законодательства.
Основным императивом осуществления надзорной деятельности выступает безусловное исключение подмены функций других контрольных ведомств. Сущность надзорной деятельности в рассматриваемой области не допускает применение сплошного контроля, проведение иных ревизионных мероприятий. Данное условие предопределяет нацеленность работы прокуроров на изучение фактических обстоятельств совершения противоправных действий и получение необходимой информации об их причинах. Вместе с тем работа сотрудников надзорного ведомства предполагает исследование определенных общественных процессов, наличие предметности, соблюдение требований предусмотренных действующим законодательством.
На современном этапе развития рыночной экономики дублирование отдельными прокурорскими работниками полномочий других государственных учреждений, неверный подход к выбору поднадзорных объектов, незаконное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами коммерческой деятельности приводит, наряду со снижением эффективности деятельности, к подрыву доверия к надзорному ведомству.
По мнению Е. Р. Ергашева, сфера административно-хозяйственных функций организаций может выступать предметом надзорной деятельности строго в рамках исполнения действующих законодательных норм. Нарушение законности является единственным условием возникновения правоотношений надзорного ведомства с поднадзорными объектами [4, с. 120–123].
Кроме того, как отмечают В. Г. Бессарабов и К. А. Кашаев, вопреки требованиям, закрепленным нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации о недопустимости подмены функций иных органов контроля, а также вторжения хозяйственную деятельность, на практике присутствуют факты вневедомственного контроля в работе органов прокуратуры [2, с. 215].
На наш взгляд, надзорная деятельность в рассматриваемой области должна подчиняться некоторой процедуре, иметь основания для возникновения. В связи с тем, что все участники общественных отношений не находятся с прокурором в отношениях подчиненности, прокурор не вправе ставить под сомнение их добросовестность при соблюдении законодательных и иных правовых норм. Соблюдение законодательства — естественно законная деятельность, в которую не должен вмешиваться прокурорский надзор. Таким образом, представляется целесообразной разработка и принятие правовых документов, устанавливающих обособление надзорной деятельности от контроля за соблюдением законодательных норм.
При этом следует обратить внимание, что заключение прокуратуры о работе органов государственного управления должно основываться на соответствии деятельности данных органов нормам законодательства, а совершение противоправных действий предполагать реализацию конкретных надзорных мер для их устранения. Вмешательство в деятельность, не регламентированную правовыми нормами и не приводящую к нарушению правопорядка, не входит в компетенцию прокурорских работников.
Таким образом, следует сделать вывод, что пределами надзорной деятельности за исполнением законодательства выступают ограничения, предусмотренные Законом о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Осуществление прокурорами надзорных мероприятий предполагает их строгое ограничение пределами полномочий.
Правомочность прокурора при реализации надзорных мер за исполнением законодательства допускает вмешательство во все сферы общественной деятельности по соблюдению правовых норм, в том числе проведение проверок исполнения всех законов и иных нормативных документов. Вместе с тем реализация данных полномочий должна быть основана на наличии фактических обстоятельств в виде информации о совершении правонарушения.
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Консультант Плюс»: [справочная правовая система]. URL: http: //www.consultant.ru/
- Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
- Воронин О. В. О сущности современного прокурорского надзора // Уголовная юстиция. — 2018. — № 11.
- Ергашев Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права: монография. — Екатеринбург, 2007.
- Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: монография. — Новосибирск, 2014.
