Особенности полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений



Актуальность данной темы определяется практически непрекращающимся с момента введения в действие Земельного кодекса РФ принятием федеральных законов, вносящих постоянные изменения в земельное законодательство. Поэтому вопросы развития земельного законодательства всегда представляли особый интерес и с теоретической, и с практической точек зрения.

Органы местного самоуправления являются активными участниками земельных отношений, обладают особыми полномочиями, правами и обязанностями. Важнейшими нормативными актами, содержащими полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений являются Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) [5] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ) [8]. Однако, установлено несоответствие закрепленных полномочий органов местного в ФЗ № 131-ФЗ, в Земельном, Лесном [6], Градостроительном (далее — ГрК РФ) [3], Бюджетном [1], Водном [2], Гражданском [4] и других кодексах Российской Федерации, в Федеральных законах в том числе: «Об охране окружающей среды» [10], «О мелиорации земель» [7], «Об особо охраняемых природных территориях» [9], «Об экологической экспертизе» [11] и др.

При этом отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям.

Прежде всего, требуется дать определение понятию «полномочия». В объективном смысле полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия — это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей. Применительно к сфере земельных отношений «полномочия местного самоуправления» детерминированы политико-правовыми особенностями государственного устройства.

ЗК РФ закрепляет за органами местного самоуправления ряд полномочий на решение вопросов местного значения в области земельных отношений: резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В соответствии с п. 4 ст. 2 ЗК РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Подобная норма содержится и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящем к полномочиям органов местного самоуправления принятие уставов и муниципальных правовых актов, в том числе регулирующих земельные отношения [5].

В науке муниципального права в качестве основных форм реализации полномочий органов местного самоуправления выделяются правотворчество и правоприменение. При этом правотворчество выражается в принятии устава муниципального образования, внесении в него изменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов. Правотворчество органов местного самоуправления — это подзаконное правотворчество или нормотворчество. В любом случае это форма деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм. Наряду с нормативными правовыми актами органы местного самоуправления могут принимать и ненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, которые также относятся к форме реализации полномочий органов местного самоуправления [18].

Правоприменение связывается с точным и неукоснительным исполнением действующего законодательства. При этом во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.

Указанное разнообразие земельно-правовых полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также форм их реализации, вызывает необходимость их классификации и систематизации для эффективного управления земельными ресурсами на региональном и муниципальном уровне.

Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящиеся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами).

В качестве примера реализации обозначенных полномочий укажем на следующие документы: Решение Хабаровской городской Думы от 21.05.2002 № 211 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» [14], Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 06.09.2007 № 63 «Об утверждении Положения о порядке резервирования земельных участков (земель) в границах Советско-Гаванского района для муниципальных нужд» [13], Постановление Администрации Комсомольского муниципального района от 30.09.2013 № 629 «Об утверждении муниципальной программы «Использование и охрана земель на территории Комсомольского муниципального района на 2014–2020 годы» [12].

Кроме того, установлены особенности организации и проведения публичных слушаний по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа; особенности организации и проведения публичных слушаний.

Стоит отметить интересную особенность, что в небольшом количестве городов правила землепользования и застройки вообще не содержат норм о публичных слушаниях по вопросам землепользования и застройки. В этом случае в правилах делается отсылка к отдельному нормативному документу, регулирующему порядок проведения слушаний. Так сделано, например, в г. Хабаровске, где действует Положение о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск» (утв. решением Хабаровской городской Думы от 22 ноября 2005 г. № 181 [17]). В этом документе определены: формы публичных слушаний; предметы обсуждения, выносимые на публичные слушания; источник финансирования публичных слушаний; инициаторы проведения публичных слушаний; порядок принятия решения о назначении слушаний, время проведения, срок и территория; правила проведения публичных слушаний, оформления и опубликования результатов слушаний; особенности организации и проведения слушания по проектам муниципальных правовых актов и вопросам в соответствии с ГрК РФ.

Большинство правовых актов глав, принимаемых главами местных администраций, весьма скупо описывают сведения, касающиеся этапов градостроительного зонирования. Обычно принято указывать разработку карты градостроительного зонирования и разработку градостроительных регламентов (например, Постановление Администрации города Хабаровска от 20 января 2014 г. № 80 «Об утверждении требований к составу и порядку деятельности Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» и признании утратившими силу отдельных муниципальных правовых актов» [15]), но встречаются и иные варианты. Так, в Постановлении главы городского округа Подольск Московской области от 27 июля 2007 г. № 1207-п «Об утверждении этапов градостроительного зонирования территории города, Положения о Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Подольска и ее состава» [16] указаны этапы градостроительного зонирования.

Вышеизложенные положения подтверждают необходимость разработки классификации полномочий органов местного самоуправления поселений в области земельных отношений, учитывающей имеющиеся пробелы в законодательном регулировании.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
2. Водный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.06.2006, № 23, ст. 2381.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): ФЗ от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
6. Лесной кодекс Российской Федерации: ФЗ от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006, № 50, ст. 5278
7. О мелиорации земель: ФЗ от 10.01.1996 № 4-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 14.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета, № 202, 08.10.2003
9. Об особо охраняемых природных территориях: ФЗ от 14.03.1995 № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995, № 12, ст. 1024.
10. Об охране окружающей среды: ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
11. Об экологической экспертизе: ФЗ от 23.11.1995 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 27.11.1995, № 48, ст. 4556.
12. Об утверждении муниципальной программы «Использование и охрана земель на территории Комсомольского муниципального района на 2014–2020 годы: Постановление Администрации Комсомольского муниципального района от 30.09.2013 № 629 // Сборник муниципальных правовых актов Комсомольского муниципального района. № 9 (том 2), 04.10.2013.
13. Об утверждении Положения о порядке резервирования земельных участков (земель) в границах Советско-Гаванского района для муниципальных нужд: Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 06.09.2007 № 63 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. № 7, 18.09.2007.
14. Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск»: Решение Хабаровской городской Думы от 21.05.2002 № 211 // Хабаровские вести. № 87, 14.06.2002.
15. Об утверждении требований к составу и порядку деятельности Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» и признании утратившими силу отдельных муниципальных правовых актов: Постановление Администрации города Хабаровска от 20 января 2014 г. № 80 // Хабаровские вести. № 10, 24.01.2014.
16. Об утверждении этапов градостроительного зонирования территории города, Положения о Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Подольска и ее состава: Постановление главы городского округа Подольск Московской области от 27 июля 2007 г. № 1207-п.
17. О публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск»: Положение, утвержденное Решением Хабаровской городской Думы от 22.11.2005 № 181.
18. Гейт Н. А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. № 1. С. 27.
19. Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 284.