В статье рассматривается соотношение полномочий и обязанностей по доказыванию между сторонами-участниками арбитражного административного процесса, распределение бремени доказывания обстоятельств как проявление фактора неравноправия сторон административных отношений, обсуждается вопрос относительно возможности укрупнения административно-процессуальных полномочий судов общей юрисдикции.
Ключевые слова: административный процесс, юстиция, иск, неравноправие сторон, государственный орган, должностное лицо, арбитражное судопроизводство.
The article discusses the balance of powers and duties of proof between the parties to the arbitration administrative process, the distribution of the burden of proof of circumstances as a manifestation of the inequality of the parties to administrative relations, discusses the possibility of consolidating the administrative and procedural powers of courts of general jurisdiction.
Keywords: administrative process, justice, lawsuit, inequality of parties, state body, official, arbitration proceedings.
Научная доктрина административного судопроизводства основывается на общем понятии административного процесса как судебного процесса, относящегося к сфере административной юрисдикции. Теоретики административного права излагают различные трактовки и понимания данного термина. Так, по мнению Г. И. Петрова, административный процесс — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. В узком смысле под административным процессом понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции [6, с.30].
По мнению В. М. Манохина, административный процесс — это не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм [5, с.44–45].
А. Е. Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов. Разделяя в принципе эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права, разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности [7, с.130]. По мнению Д. Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» [3, с.152–154]. Одной из важнейших особенностей административного процесса в сфере административной юстиции является неравноправие сторон правоотношения, что объясняется наличием публичных властных полномочий у одной из сторон такого процесса.
Неравноправие сторон в административном судопроизводстве в арбитражных судах оказывает существенное влияние на сам процесс рассмотрения административного иска, на характер судебного процесса и распределение бремени доказывания. Так, согласно ч.1 ст.65 Арбитражного процессуального Кодекса РФ [1] каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Указанное условие относится именно к административным искам в арбитражном судопроизводстве, поскольку с одной стороны распределение бремени доказывания по иску может предусматривать обязанность административного истца, которым является физическое лицо-гражданин или юридическое лицо, доказывать неправомерность и незаконность действий, решений (бездействия) должностных лиц государственных органов или самих государственных органов, однако согласно нормам АПК РФ на административного истца возложена в таком случае обязанность доказывания. Распределение бремени доказывания таким образом, что это обязывает государственный орган или должностное лицо такого органа обосновывать правильность и законность своего решения и действия существенно компенсирует фактор неравноправия, который заключается в наличии властно-административных полномочий у административного ответчика. Истец должен только доказать факт нарушения своих прав, а также связь такого нарушения с совершенным административным действием, вынесенным решением или бездействием должностного лица или государственного органа. Кроме того, с учетом того, что в арбитражных судах рассматриваются исключительно дела, связанные с предпринимательскими или экономическими спорами, характер и сущность нарушенных прав в отношении административного истца — гражданина или юридического лица — имеют весьма сложный и сочетанный характер. Такое нарушение состоит из взаимосвязи экономических и предпринимательских интересов административного истца, попавших под императивное воздействие и влияние административно-правовой нормы, распоряжения или иного решения должностного лица или государственного органа. Кроме того, предпринимательские интересы могут быть нарушены также и неправомерным бездействием государственного органа (к примеру, несовершение органом таможенного контроля необходимых процедур, в связи с чем товар остается на складе, а для предпринимателя начинают расти штрафные санкции за нахождение товара на данном складе).
Еще одним важным моментом является характер нарушенных прав, по причине которых иск предъявляется именно в арбитражный суд, а не в суд общей юрисдикции. В случае арбитражного административного судопроизводства должен быть нарушен именно экономический предпринимательский интерес административного истца, а не его конституционные права и свободы как человека и гражданина в связи с решением или действием (бездействием) государственного органа или его должностного лица. Таким образом, для рассмотрения в административном порядке арбитражным судом иска должно быть учтено множество взаимосвязанных факторов, что является основным уязвимым моментом во всей процедуре административной арбитражной юстиции, о чем пишут многие исследователи данной сферы. Для урегулирования данных вопросов был принят специальный Кодекс об административном судопроизводстве РФ [2], нормирующий данные процедуры. Вопрос соотношения различных принципов и методов правового регулирования в рамках института арбитражной административной юстиции очень важен, поскольку предпринимательские интересы, как правило, являются интересами частного порядка, которые выглядят более уязвимыми и слабо защищенными, нежели публично-правовые интересы. Вместе с этим такие частные гражданско-правовые, по своей сути, интересы вступают в конфронтацию с публичными административно-властными интересами органа государственной власти или его должностного лица. Представляется, что арбитражное судопроизводство должно иметь целую систему жестких отграничительных барьеров, чтобы защитить частное право от публичного, диспозитивные методы от императивных, а экономические и предпринимательские интересы от неправомерного воздействия на них административного императива публичной власти. По сути, важность и значимость арбитражного судопроизводства в административной сфере заключается в том, что арбитражный суд является правовым регулятором и механизмом установления баланса частного и публичного права, а также равновесия частных и публичных правовых и экономических интересов.
В случае с арбитражным иском экономические и предпринимательские интересы противостоят властным интересам государства, поэтому так важно отграничить эти сферы влияния.
А. В. Зеленцов в своей работе внимательно рассматривает возможности рассмотрения административных исков в специализированных и общих судах, выстраивая ту или иную модель административной юстиции. Так, автор отмечает, что модель юрисдикции общих судов исходит из возможности подчинения спорных вопросов публичного права компетенции общих судов, которые наделяются полномочиями по контролю за актами административных органов. В рамках этой модели можно выделить две основных разновидности: 1) систему единой юрисдикции, 2) систему внутренней специализации судов общей юрисдикции. Модель единой юрисдикции обычно ассоциируется с моделью общего права и называется английской моделью. Она исходит из того, что существует единое общее материальное право, применимое ко всем субъектам, и единая судебная юрисдикция для всех субъектов права. В силу этого споры между частными лицами и публичной администрацией должны разрешаться теми же судьями, в том же порядке и с применением того же материального права, что и споры между частными лицами. Судебные процедуры контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах с участием частных лиц. В своем строгом виде данная система характеризуется отсутствием какой-либо специализации по административным спорам внутри общих судов. В современных вариациях этой модели, как отмечает ученый, специализация по административным спорам выражается в создании квазисудебных органов административной юрисдикции (административных трибуналов) в системе исполнительной власти. При этом чем более развита в стране система таких трибуналов, тем более ограничена функция общих судов при осуществлении контроля за деятельностью административных органов. Контроль в таких случаях осуществляется опосредованно — путем контроля за решениями трибуналов в отношении административных органов [3, с.40–41].
Как представляется, данная модель является подходящей для российской правовой системы, однако вопрос создания отдельных административных судов рассматривался ранее, в 2014–2015гг., и создание такой системы было признано слишком затратным и малоэффективным. Однако нормативно-правовое обеспечение для такого института все же было разработано, и им стал упомянутый КАС РФ. В связи с отсутствием возможности создания отдельных административных судов полномочия по рассмотрению административных исков были разделены между судами общей и специальной арбитражной подсудности. Вместе с тем, на наш взгляд, перераспределение подсудности института административной юстиции должно осуществляться в пользу судов общей юрисдикции, поскольку в них рассматриваются практически все существующие виды правоотношений, предусмотрено множество категорий судебных дел, которые отграничены друг от друга материальными и процессуальными барьерами. В связи с этим вопрос разграничения частных и публичных интересов административной юстиции в сфере предпринимательской или экономической деятельности с высокой степенью надежности может быть разрешен в судах общей юрисдикции.
Важной проблемой административного судопроизводства в арбитражных судах выступает такая подсудность, которая приводит к подавлению гражданского и экономического начала правоотношений административным, когда подсудность административного иска в арбитражном процессе определяется, исходя из соотношения нарушенных экономических и предпринимательских прав в балансе с административно-властными полномочиями государственного органа или должностного лица. Как представляется, сам характер административного иска по оспариванию решений и действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности основан именно на административных правоотношениях, а экономический или коммерческий интерес, нарушенный таким действием (бездействием), является вторичным факультативным интересом, в связи с чем необходимо рассматривать административные иски не в арбитражных, а в общих судах по нормам КАС РФ.
Литература:
- Арбитражный процессуальный Кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ // РГ — 27.07.2002г. — № 137
- Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // РГ — 11.03.2015г. — № 49
- Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969г. 572с.
- Зеленцов А. Б. Модели административной юстиции в современном мире и особенности ее организации в России // Вестник университета им.О. Е. Кутафина — 2015г. — № 8, с.39–54
- Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962г. 283с.
- Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. — 1962г. — № 5, с.24–35
- Ямпольская Ц. А. Выступление на обсуждении проблем административного процесса // Советское государство и право. — 1963г. — № 1, с.127–135
