Цель исследования — определение наиболее верного подхода к толкованию термина «коррупция».
Автор исследует особенности отечественных и зарубежных подходов к формулированию определения такого явления как коррупция в системе государственного управления.
Ключевые слова: коррупция, уголовное законодательство, преступление, девиантное поведение, политическая элита, государственный служащий, корыстная цель, имущественная выгода, бюрократически й аппарат, взятка.
Гипотеза: До сих пор не существует сколько-нибудь удовлетворительного, с точки зрения большинства исследователей, определения коррупции. При правовом исследовании коррупции в органах государственной власти необходимо учитывать социологический аспект этого многогранного негативного явления.
Коррупция (от лат. corrumpere — «растлевать») — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова.
В данной работе проводится исследование крайне негативного социального явления как «государственная» коррупция, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе. Данная ситуация обусловлена тем, что именно коррупция в государственных органах признается ведущими учёными (правоведами всего мира) в качестве наиболее опасной формы совершения коррупционных правонарушений, так как именно она непосредственным образом влечёт за собой подрыв авторитета государственных органов и ведёт к дезорганизации управленческой деятельности, ущемлению прав и законных интересов граждан, подрыву доверия населения к власти.
Должностная преступность сегодня стала массовым социально-правовым явлением, включающим совокупность должностных преступлений и лиц, их совершивших. Коррупционная преступность представляет угрозу для российского общества. Она ослабляет государственное влияние на многие сферы социальной жизни. Наиболее часто должностными лицами совершаются такие преступления, как присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, получение и дача взятки. Все эти преступления относятся к коррупционным.
В настоящее время прослеживается интересная ситуация, когда по существу государственными и муниципальными служащими совершаются коррупционные деяния, однако в некоторых странах понятие коррупции до сих пор чаще определяется через категории социологии и политики, а не права. Например, уголовное законодательство США, Франции [1], ФРГ [2], Японии [3] не содержит определения термина «коррупция». В отдельных странах существуют чёткие формулировки, определяющие суть коррупции. Например, согласно статье 382 Уголовного Кодекса КНР от 1 октября 1997 года (глава 8) коррупция — это присвоение, хищение, получение мошенническим путём и другими способами общественного имущества государственными служащими (а также лицами, которым поручено управление и хозяйственное распоряжение государственным имуществом) с использованием своих служебных преимуществ [4].
Что касается стран, в которых отсутствует законодательно закреплённое понятие коррупции государственных служащих, ученые-правоведы пытаются сформулировать понятие и дать доктринальное толкование термину «коррупция».
На сегодняшний день наблюдается отсутствие законодательного определения коррупции в законодательстве многих стран и значительное различие формулировок термина «коррупция» на международном уровне.
По мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой «злоупотребление властью в личных целях» [5].
Н. Ф. Кузнецова рассматривает коррупцию как коммерческий подкуп одних лиц другими в негосударственных структурах [6]. Взятка — это подкуп чиновника [7].
Это далеко не полный список тех определений коррупции, которые формулируются учёными. Целесообразно рассмотреть как формулируют определение коррупции высшие государственные деятели. Например, в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г. отмечалось, что возможности страны блокируются «громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом... Главная проблема — не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач... Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция — это не результат отсутствия репрессий... а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер, тем больше взяток и чиновников, их берущих» [8]. В Послании Федеральному Собранию на 2003 г. Президент РФ вновь обратился к проблеме коррупции, отметив, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения» [9].
В ежегодных посланиях Федеральному Собранию Президент Российской Федерации назвал коррупцию:
− врагом номер один для свободного, демократического и справедливого общества [10];
− одним из главных барьеров на пути развития России [11].
Отечественные исследования понятия коррупции
Определения коррупции, предлагаемые российскими и зарубежными специалистами, различаются подходами к изучению существующей проблемы. А. С. Никифоров считает, что «изначальная семантика слова и соответствующее ей общепринятое понимание термина дают основания считать коррупцией разложение государственного аппарата, общественных и частных служб, извращение возложенных на них функций и т. п. в результате подкупа их должностных лиц» [12].
Российские и западные учёные пошли разными путями в определении понятия коррупции. Первые использовали в качестве основного метод обобщения в нём всех известных способов коррупционных деяний, связав его с понятиями «должностного лица» и «корыстной выгоды» и фактически сделав упор на криминологический аспект изучения данной проблемы. Коррупция понимается ими исключительно как правонарушение, ассоциируемое с общественно вредным виновным деянием, противоречащим требованиям правовых норм. Вторые предложили опираться на политологический аспект и расширить рамки представления о коррупции до девиантного поведения политической элиты.
Криминологический подход неоднократно использовался российскими парламентариями и нашёл отражение в ряде проектов федерального закона «О борьбе с коррупцией»[1].
В соответствии со статей 1 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», коррупция — это
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Рассмотрим недостатки данного определения подробнее.
Во-первых, законодатель очередной раз пошёл по неверному с точки зрения юридической техники пути, перечисляя конкретные деяния, признаваемые коррупционными, а затем делает расширительное, пояснение, что в понятие «коррупция»входит и «иное незаконное использование…», что напоминает обычную формулу «и т. п.». Во-вторых, представляется неверным акцент на перечислении именно уголовно-наказуемых деяний, который игнорирует признание большей роли за начальными фактами проявления коррупции, наказуемых в административном и дисциплинарном порядках. Рассматривая вторую часть легального определения, которая начинается со слов «иное незаконное использование…», обратим внимание на употребление термина «использование», которым законодатель ограничил круг актов, признаваемых коррупционными, поместив внутрь круга лишь действия, т. е. активность субъекта по отношению к объекту посягательства, а за его гранью остались бездействия, также коррупционные по своей сути.
Другим недостатком второй части легального определения коррупции является чёткая формулировка корыстных целей должностных лиц, как имущественной выгоды. Такое ограничение понятия коррупции является законодательной недоработкой. Ранее существовавший законопроект «Основы законодательства об антикоррупционной политике» формулировал коррупцию как «подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряжённое с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу» [13]. Указание на возможность получения лицом с использованием положения иных видов благ и выгоды, нежели имущественного характера, содержится во многих международных актах и внутренних правовых актах зарубежных стран. Так Межамериканское соглашение против коррупции 1996 г. подчёркивает возможность получения публичным должностным лицом не только «предметов денежно-кредитного значения», но и «другой выгоды в виде покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта» [14].
Вывод: в России коррупция понимается исключительно как правонарушение, ассоциируемое с общественно вредным виновным деянием, противоречащим требованиям правовых норм.
Зарубежные исследования понятия коррупции
Помимо российского опыта определённый интерес представляют исследования коррупции, проведённые зарубежными учёными, анализ которых позволяет сделать вывод об использовании ими совершенно иного подхода в освещении данной проблемы. Здесь наиболее преуспела западная политология, содержащая более десятка определений коррупции. Их общей основой выступает представление, согласно которого коррупция есть «девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения» [15].
Принципиальное отличие западного подхода от российского состоит в том, что коррупция в нём увязывается не только с корыстными действиями отдельных лиц или групп, но и с существующей политической системой. При этом основным участником коррупционных отношений выступает господствующая политическая элита, представляющая собой привилегированный слой общества — ограниченный круг лиц, активно влияющих на происходящие социальные процессы посредством использования механизма политической власти, где действия коррупционеров часто лежат вне правовых отношений. Существует несколько современных западных элитарных теорий, определяющих политическую элиту в качестве потенциального участника коррупционных отношений. Среди них: концепция Г. Лассуэлла, считавшего, что к элите стоит относить лиц, владеющих наибольшим состоянием или престижем; А. Дюпре, относящего к ней людей с высоким положением в обществе и, в силу этого, оказывающих влияние на социальный прогресс; А. Этуционни, определявшего принадлежность к элите в обладании властными полномочиями и В. Геттсмэна, чей критерий элитарности заключался в занятии ведущих позиций в политической, экономической и культурной жизни [16].
Таким образом, западные исследователи предлагают выделить следующие признаки коррупции:
− коррупция представляет собой девиантное поведение господствующей политической элиты;
− нелегитимный характер поведения господствующей политической элиты;
− нелегитимное поведение вызвано стремлением политической элиты к использованию государственных ресурсов в целях укрепления собственной власти или обогащения.
Выделив политическую элиту в качестве основного участника коррупционных отношений, зарубежные учёные отметили, что ей присуща определённая устойчивость, основанная на глубоких внутренних связях её представителей, объединённых общими интересами в обладании рычагами реальной власти и стремлением сохранить на них свою монополию. Особые ценности, взгляды на власть и государство, развитие страны и мира создают у политической элиты своё мировоззрение, весьма далёкое от общественного, которое можно назвать идеологией общественного меньшинства.
При общей положительной оценке такого подхода следует отметить слабость выражения в нём правового аспекта проблемы коррупции. Он более близок к современной политологии и социологии, чем к правоведению. Это является его основным недостатком.
Вывод: зарубежные учёные предложили более опираться на политологический аспект и расширить рамки представления о коррупции до девиантного поведения политической элиты.
При рассмотрении различных определений понятия коррупции выяснилось, что коррупция — это прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения, как правило, сопровождающееся нарушением законности. В то же время, до сих пор не существует сколько-нибудь удовлетворительного, с точки зрения большинства исследователей, определения коррупции.
С целью дать наиболее полное определение этому негативному явлению были рассмотрены отечественные и зарубежные подходы к изучению данного негативного явления.
В России коррупция понимается исключительно как правонарушение, ассоциируемое с общественно вредным виновным деянием, противоречащим требованиям правовых норм.
Зарубежные учёные предложили более опираться на политологический аспект и расширить рамки представления о коррупции до девиантного поведения политической элиты.
Российский и западный подходы в исследовании проблемы коррупции следует объединить, что обусловлено её социально-правовой природой.
Литература:
1) Уголовный Кодекс Франции. URL: http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1243018&subID=100104265,100104266, 100104300,100104881,100104953,100104979 (дата обращения: 02.04.2020).
2) Уголовный Кодекс ФРГ. URL: http://constitutions.ru/archives/5854/9 (дата обращения: 02.04.2020).
3) Уголовный Кодекс Японии. URL: http://constitutions.ru/archives/407/4 (дата обращения: 02.04.2020).
4) Шурыгин Ф. Ф. Уголовная ответственность в Китае за коррупционные преступления // Азиатско-тихоокеанский регион: экономика, политика, право. Владивосток, 2011. — № 1. — С. 109–115.
5) Бейли Д. Активные меры против коррупции в полиции. — Москва: ВЦП, 1990. — С. 4.
6) Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ. — Сер. 11: Право, 1993. — № 1. — С. 25.
7) Кузнецова Н. Ф. Борьба с коррупцией в странах СНГ // Сб. материалов Межд. науч.-практ. конф. «Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы». / под ред. В. В. Лунеева. — Москва: Юристъ, 2001. — С. 344.
8) Послание Президента России Федеральному Собранию (2002). URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=117059&tid=15307 (дата обращения: 10.04.2020).
9) Послание Президента России Федеральному Собранию (2003). URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2003/05/44623.shtml (дата обращения: 10.04.2020).
10) Послание Президента России Федеральному Собранию (2008). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc; base=LAW;n=81294 (дата обращения: 21.04.2020).
11) Послание Президента России Федеральному Собранию (2006). URL: http://www.legis.ru/misc/news/6183/ (дата обращения: 21.04.2020); Послание президента России Федеральному собранию (2009). URL: http://президент.рф/transcripts/5979 (дата обращения: 10.04.2020).
12) Никифоров А. С. Контроль над преступностью в России // Государство и право, 1994. — С. 79.
13) Проект федерального закона № 216592–3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (ред. внесенная в ГД ФС РФ). Глава № 1, ст. 2. URL: http://www.lawmix.ru/law_project/20620 (дата обращения: 10.04.2020).
14) Межамериканское соглашение против коррупции от 29.03.1996. Статья VI «Действия и коррупция». URL: http://law.vl.ru/law/corrupt/att4.html#6 (дата обращения: 10.04.2020).
15) Шабанин В. А. Политика и преступность // Государство и право, 1994. — № 4. — С.46.
16) Тарусина И. Г. Элитисты и плюралисты в современной политической теории // Полис: политические исследования, 1997. — № 4. — С 148.
[1] 1) 1993 г. (16 апреля) - опубликован первый официальный проект Закона РФ «О борьбе с коррупцией» и проекты законов РФ «О внесении изменений и дополнений в УК РСФСР» в целях усиления борьбы с коррупцией (руководители рабочих групп Б.В. Волженкин и А.И. Долгова). 1993 г. - принят Верховным Советом РФ Закон РФ «О борьбе с коррупцией» (оставлен без рассмотрения Президентом РФ и до настоящего времени не подписан).
2) 1995 г. - принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ второй официальный проект Федерального закона РФ «О борьбе с коррупцией» (повторно отклонён Президентом РФ).
3) 1997 г. - принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации третий проект Федерального Закона «О борьбе с коррупцией» (отклонён Президентом РФ).
4) 2001 г. (8 февраля) - принят в первом чтении Законопроект «О борьбе с коррупцией» Государственной Думой РФ и оставшийся, в конечном счёте, на этой стадии.
5) 2002 г . (20 ноября) принят в первом чтении проект закона «О противодействии коррупции», обсуждение которого длилось практически год. В итоге, законопроект 2002 г . стал весьма и весьма симптоматичным. Именно он позволяет судить о том, какова динамика изменений представления государства об основах антикоррупционной политики. Эти изменения фактически сводятся к следующему. Коррупция стала пониматься законодателями более комплексно и детально. Между тем, понимание глубины данного явления пока вылилось всего лишь в терминологический спор, порой запутывающий осознание проблемы. Возникло понимание того, что противодействие коррупции невозможно посредством одной лишь борьбы с ней. В этой области необходимо создание институтов предупреждения чиновничьего произвола, действие которых гораздо более продуктивно в перспективе. Постепенно утверждается представление о том, что противодействие коррупции не может быть уделом только государственных структур. Любой из элементов государственного аппарата (даже антикоррупционный по своим задачам) потенциально может быть субъектом коррупционных отношений. В силу этого, государственный контроль за деятельностью должностных лиц должен быть дополнен контролем со стороны гражданского общества.
