В статье автор рассматривает предпосылки, развитие и ответственность сторон в рамках целевой подготовки кадров.
Ключевые слова: целевая подготовка кадров, целевой договор, целевой прием, ученический договор.
Актуальность исследования. При подготовке настоящей статьи использовалось материальное законодательство, действующее на момент заключения подавляющего большинства действующих ныне целевых договоров, то есть законодательство в редакции до 1 января 2019 года.Изменения, принятые в 2018 году и окончательно вступившие в силу с 1 января 2019 года, в данной статье рассматриваются и анализируются лишь для сравнения, т. к. они не имеют обратной силы и не применяются к ранее заключенным договорам о целевом обучении. Выводы, изложенные в настоящей статье, будут сохранять актуальность как минимум в течение 2 лет до того момента, как прекратятся договоры, заключенные по прежнему законодательству.
Общие замечания. Селекция и подготовка будущих сотрудников является разумной мерой работодателя по обеспечению своего производства. Так или иначе, функционирование органов и организаций происходит всегда за счет людей: даже автоматизированное производство требует человеческого управления и координации. В этой связи, острая потребность работодателей в кадрах влечет заинтересованность в их самостоятельной подготовке и «бронировании» высококвалифицированных специалистов на стадии их становления.
Подготовка кадров может осуществляться различными способами. Во-первых, работодатель может попросту пригласить выпускника для трудоустройства, заинтересовав его заработной платой и иными мерами поддержки. Во-вторых, работодатель может пригласить студента для прохождения практики/стажировки, а затем, в случае удовлетворённости его навыками, предложить дальнейшее сотрудничество. Но такие способы не гарантируют самого главного: обеспеченности работодателя нужным ему специалистом. Примеченный работодателем специалист может быть переманен конкурентами и т. д. Такую проблему решет третий способ — полноцикличная подготовка кадров, в рамках которой будущий специалист фактически закрепляется за работодателем. С экономической точки зрения издержки на подготовку будущего работника меньше или соразмерны издержкам на поиск и привлечение «незакрепленного» специалиста. Более того, в рамках целевой подготовки кадров студент, как правило, проходит практику у своего будущего работодателя, приобретая таким образом навыки, необходимые для мгновенного вступления в рабочий процесс по окончании обучения. «Незакреплённого» специалиста же надо будет «доподготавливать» непосредственно на производстве.
Институт подготовки кадров в российском законодательстве развивается в двух направлениях: в частноправовом (реализуемом в рамках трудового и гражданского права) и в публично-правовом (реализуемом в рамках административного права). Дальнейшее изложение начнем с частноправового аспекта.
Частноправовой аспект. Статья 198 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) предусматривает, что работодатель (юридическое лицо) вправе заключить с лицом, ищущим работу, или являющимся работником организации, ученический договор на получение образование без отрыва или с отрывом от работы [1].
Ученический договор наделяет сторон комплексом прав и обязанностей. На работодателя возлагаются обязанности по обеспечению лицом получения квалификации, выплате стипендии, которая не может быть менее МРОТ (ст. 204 ТК РФ), на работника — обязанности по прохождению обучения и отработке у соответствующего работодателя (ст. 207 ТК РФ).
При этом, ТК РФ в вопросе ответственности за неисполнение ученического договора устанавливает ответственность только ученика, определяемую в размере выплаченной стипендии, а также иных расходов на обучение (оплата обучения, оплата жилья, методических материалов и т. д.).
Фактически, ответственность в рамках ученического правоотношения восстанавливает работодателя в положение, в котором он находился до вступления в такое правоотношение, то есть имеет компенсаторный характер.
Административно-правовой аспект. Подготовка кадров для нужд государственного управления включается в группу внутриорганизационных отношений по обеспечению кадрового состава органов и организаций. Подготовка кадров для нужд государства и муниципальных образований именуется целевой и регулируется Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 N 273-ФЗ (далее — Закон об образовании) [2], а также некоторыми отраслевыми законами [3].
В силу целевого договора государственный или муниципальный орган, организация, предприятие и учреждение, обязаны предоставлять гражданину меры социальной поддержки, организовывать учебную, производственную и преддипломную практику, а также трудоустроить гражданина, а гражданин обязан осваивать учебную программу, проходить учебную, производственную и преддипломную практику, а также по окончании обучения отработать в организации не менее определенного срока.
Ответственность сторон за нарушение договора проявляется в том, что гражданин возмещает органу или организации расходы по предоставлению мер социальной поддержки, а также двукратный штраф по отношению таких расходов. При нарушении договора со стороны органа или организации, гражданину выплачивается двукратный штраф по отношению к предоставленным мерам социальной поддержки.
Сравнение ученического договора о договора о целевом обучении. Договор о целевом обучении можно расценивать как вид ученического договора ввиду их схожести. Такая систематизация необходима для внесения определенности по некоторым вопросам.
Общей сущностной чертой ученического договора и договора о целевом обучении является то, что на работодателе, помимо обязанности по трудоустройству, лежит также и обязанность по социальной поддержке студента (будь то в форме «стипендии», природа которой отличается от государственной стипендии, или иных мер социальной поддержки).
Различие прослеживаются в двух аспектах: сторонах договора и ответственности.
Со стороны работодателя стороной ученического договора могут быть любые организации, кроме государственных организаций, которые могут выступать стороной договора о целевом обучении (поскольку в отношении них имеется специальный регулятивный режим).
Ответственность по договору о целевом обучении усилена: гражданин, не исполнивший обязательства, фактически возмещает трехкратный размер предоставленных ему мер социальной поддержки, а по ученическому договору — в однократном размере. В то же время, при неисполнении работодателем — стороной договора о целевом обучении своих обязанностей, он обязан выплатить гражданину штраф, двукратный по отношению к выплаченным мерам социальной поддержки. При нарушении договора имеется равная, взаимная ответственность — в конечном счет одна из сторон получит трёхкратные меры социальной поддержки. Ответственность же по ученическому договору, как ранее писалось, выполняет компенсаторную функцию и связана лишь с возмещением работодателю его затрат.
В остальном же, договоры о целевом обучении и ученические договоры идентичны, что позволяет избирательно применять к первым нормы трудового права. Например, при непредъявлении требований государственного или муниципального органа в течение года с момента, когда он узнал или должен был узнать о неисполнении гражданином обязательств по договору о целевом обучении, требование следует считать задавненным, и, как следствие, не имеющим судебной защиты. Более того, было бы справедливым также меры материального стимулирования, предоставляемые в рамках договора о целевом обучении, исчислять исходя из размера МРОТ.
В то же время, известные своей лояльностью по отношению к бюджетным средствам суды могут крайне неохотно воспринять выдвинутое предположение, отдавая приоритет государственным структурам. В связи с этим, дальнейшему рассмотрению подвергнется именно договор о целевом обучении как механизм, которым зачастую прикрываются государственные и муниципальные органы при нарушении прав граждан.
Конституционно-правовой аспект. Договор о целевом обучении (как вид ученического договора) при заключении его в соответствии с действующим законодательством находится в полном объеме в правовом поле. В это же время, смысл договора о целевом обучении проявляется в том, что обязанность выпускника отработать на протяжении определенного времени является ограничением его права на свободное распоряжение способностями к труду, выбора рода занятий и профессии (ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации [4]). При заключении договора о целевом обучении в рамках действующего законодательства с исполнением сторонами (прежде всего — работодателя) своих обязанностей противоправного ограничения прав нет. При несоблюдении же договора со стороны работодателя, которое проявляется в непредоставлении гражданину мер социальной поддержки, наблюдается несоразмерное, сложно выявляемое ограничение прав.
Логика здесь такова. Ограничение конституционного права возможна только в двух случаях: при издании соответствующего федерального закона либо же при вступлении гражданином в правоотношение, в котором он добровольно и по своей воле ограничивает свое право взамен на что-то. Случай с законными ограничениями прав далее рассматриваться не будут.
При вступлении гражданина в отношение, ограничивающее его конституционные права, разумный, самостоятельный гражданин исходит из возможных позитивных последствий такого ограничения. В определенных случаях позитив выражается в извлечении экономических благ из такого ограничения.
В рассматриваемом случае логично то, что гражданин, заключая договор о целевом обучении, исходит из выгодности такого договора (в материальном, социальном плане). Выгодность договора о целевом обучении при этом, как зачастую бытует мнение, проявляется не в том, что выпускнику будет предоставлено место работы (поскольку высококвалифицированный специалист будет в любом случае востребован на рынке), сколько в том, что во время обучения гражданину будет обеспечиваться наибольший режим благоприятствования для получения образования. Из этого мы делаем вывод, что распределение выгод по договору о целевом обучении происходит следующим образом: в большей степени именно работодатель заинтересован и извлекает выгоду из получения высококвалифицированного специалиста, поскольку не нужно тратить средства на поиск и его привлечение; выгода гражданина заключается в том, что во время обучения его поддерживает будущий работодатель (ему не надо, например, совмещать работу с учебой в ущерб последней, что также в интересах работодателя). При наличии такой поддержки договор о целевом обучении развивается в конституционном русле (поскольку конституционное право на выбор профессии, рода деятельности и т. д. ограничивается с разумным предоставлением, компенсацией).
Таким образом, существенность условий целевого договора о мерах социальной поддержки следует расценивать не как ненужный элемент, а как меру, превращающий неконституционное ограничение права в конституционное.
Правоприменительный аспект. Заключаемые договоры о целевом обучении можно разделить на три группы: (а) договоры, предусматривающие выплату мер социальной поддержки (минимальных, например, в половинной сумме от выплачиваемой государственной стипендии) и выплаты по которым производятся; (б) договоры, предусматривающие выплаты мер социальной поддержки, но выплаты по которым не производятся; (в) договоры, не предусматривающие меры социальной поддержки и выплаты по которым не производятся.
Очевидно, что относительно правильными являются договоры группы (а): они соотносятся с действующим законодательством и при их нарушении должны влечь ответственность, установленную законом.
Правильными с формальной точки зрения, но неправильными с фактической являются договоры группы (б). Такие договоры, учитывая специфику ответственности (возмещение работодателю мер социальной поддержки и штрафа, двукратного предоставленным мерам социальной поддержки) не имеют защиты, поскольку 0 руб. (предоставленные меры социальной поддержки) х 3 = 0 руб.
Неправильными ни с формальной точки зрения, ни с фактической являются договоры группы (в). Они не только не могут влечь ответственность за их нарушение, но и считаются незаключенными, поскольку несогласование существенных условий договора по общему правилу влечет его незаключенность. Незаключенность договора на момент организации целевого приема должна вызывать вопросы у контрольно-надзорных органов в отношении образовательной организации, так как фактически на бюджетные места, выделенные в пределах целевой квоты, зачисляются студенты не заключившие договоры о целевом обучении.
По всей видимости, понимая полную несостоятельность в плане защиты договоров групп (б) и (в), представители работодателей придумали такой способ: при обучении гражданина за счет бюджетных ассигнований формулировать свой иск не как вытекающий из договора (о возмещении предоставленных мер социальной поддержки и штрафа), а как вытекающий из причинения вреда казне Российской Федерации. Не совсем понятно, является ли такая формула иска способом исправить невежество при составлении договора, либо же приказом «сверху» любой ценой окупить деньги. По этому поводу имеется следующее рассуждение.
Действительно, зачастую, студенты, «заключившие» (с учетом вышесказанного о договорах группы (в)) договор о целевом обучении, обучаются за счет ассигнований федерального бюджета. Более того, большая часть из них в этой связи получают государственную стипендию, меньшая часть — также государственную социальную стипендию.
Механизм распределения мест, финансируемых за счет бюджетных ассигнований, определен в ст. 100 Закона об образовании. В силу этой статьи образовательному учреждению выделяется определенное количество мест, финансируемых за счет бюджетных ассигнований, которые уже само учреждение вправе распределять по своему усмотрению, в том числе, «резервировать» определённое количество мест под целевой прием. Таким образом, студенты, заключившие договор о целевом обучении, обучаются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
В то же время, финансирование определенного количества бесплатных мест является расходным обязательством Российской Федерации, возникающим в рамках выполнения своей социальной функции. Бюджетные денежные средства, ежегодно выделяемые на обеспечение бесплатности на конкурсной основе получения высшего образования, должны использоваться в полном объеме, так как иное свидетельствовало бы о ненадлежащем исполнении государством своих социальных обязательств. При использовании же механизма последующего возмещения получается ситуация, когда выделено денежных средств на 10000 бюджетных мест (условно), а истрачено денежных средств (после получения возмещения «ущерба казне») на обеспечение 9500 бюджетных мест. Таким образом, неважно, в каком порядке студент был зачислен для освоения образовательной программы: с момента зачисления он считается лицом, реализовывающем свое конституционное право на бесплатное получение высшего образования, возникающем в рамках исполнения государством своих социальных обязательств.
Оценивая же предъявляемые иски о возмещении вреда казне Российской Федерации, следует исходить как из формальных, так и сущностных возможностей заявления таких исков.
Во-первых, некоторые законы хотя и предусматривают, что при неисполнении гражданином обязательств по целевому договору он обязан полностью возместить все затраты на его обучение (см., например, Закон о прокуратуре [3]). Однако, поскольку круг затрат не определен, следует исходить из того, что применяются нормы закона об образовании, в соответствии с которым затраты работодателя по договору о целевом обучении составляют выплаченные меры социальной поддержки. Таким образом, круг затрат в любом случае составляют исключительно предоставляемые меры социальной поддержки.
Во-вторых, при расчете затрат казны Российской Федерации истцы исходят из стоимости обучения студента на коммерческой основе. Не совсем понятно, в этой связи, какую стоимость платило государство, если стоимость обучения в одном подразделении существенно отличается от стоимости обучения в другом подразделении в рамках академии, университета. По всей видимости, при одинаковых направлениях подготовки, схожих программах обучения, едином профессорско-преподавательском составе двукратные различия стоимости обучения внутри одного учебного заведения основаны на «мнимом» престиже, территориальном расположения какого-то структурного подразделения. Однако государство, при выделении денежных средств, вряд ли платит за престиж и транспортное удобство. В связи с этим, справки о стоимости коммерческого обучения, предоставляемые прокурорами при обосновании размера, причиненного казне Российской Федерации вреда в любом случае, следует считать ненадлежащим (как не обладающим признаком относимости) доказательством.
В затраты казны Российской Федерации истцами включается также суммы выплаченных стипендий. По нашему мнению, здесь следует исходить из общего принципа предоставления государственных социальных платежей — их истребование не допускается, за исключением случаев их незаконного изначального получения или же счетной ошибки (п. 3 ст. 1109 ГК РФ [5]).
В-третьих, требования о возмещении убытков казне Российской Федерации, которая оплачивала образование гражданина, следует расценивать как посягающие на конституционное право гражданина на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе. Взыскание с гражданина, обучающегося за счет средств федерального бюджета, потраченных на него денежных средств означает (а) что гражданин, прошедший конкурсный отбор и поступивший на бюджетное место, может реализовать свое право только при выполнении определенного дополнительного условия, возникающего после окончания обучения и имеющего, при этом, ретроспективный эффект и (б) что государство, получив обратно затраченные денежные средства, не выполнила в полном объеме свои социальные обязательства и неосновательно, тем самым, обогатилось.
В-четвертых, в практике Конституционного суда РФ сложилась позиция, что при избрании способа защиты права, ограничивающего гарантии должника, предусмотренные законом, существующие при избрании другого способа защиты права, к требованию не учитывающего такие гарантии применяется правовой режим гарантирующего способа защиты. Такая правовая позиция была сформулирована при рассмотрении КС РФ признания череды сделок недействительным и дальнейшего истребования имущества как альтернативы виндикации. КС РФ указал, что истцы, действительно, вправе заявлять иски о признании череды сделок недействительными, однако ввиду того, что виндикация, как особый способ защиты права, предусматривает гарантии добросовестному приобретателю, к требованию о недействительности сделок следует применять режим виндикации с соответствующими гарантиями [6].
Так и в этом случае. При заявлении требования о возмещении ущерба казне Российской Федерации суды обязаны применять правовой режим, предусматривающий гарантии гражданина, выражающиеся в том, что взысканию подлежат исключительно выплаченные меры социальной поддержки.
В связи с изложенным, доводы о возмещении ущерба казне Российской Федерации должны переквалифицироваться (на требования о взыскании предоставленных мер социальной поддержки) и ввиду отсутствия предоставленных мер социальной поддержки государственным и муниципальным органам следует отказывать в удовлетворении требований в связи с недоказанностью факта понесенных издержек. Единственно же возможным случаем взыскания расходов именно на обучение гражданина является ситуация, когда меры социальной поддержки предоставлялись в виде оплаты платных образовательных услуг. Таким образом, такое взыскание возможно лишь в случае, если студент учился не за счет бюджетных ассигнований.
Иной способ взыскания проявляется в том, что заявляются требования о взыскании суммы выплаченной государственной стипендии, а также двукратного штрафа по отношению к этим сумма. Но такие требования также не основаны на законе в связи со следующим.
Так, наблюдаются существенные различия в государственной стипендии и мерах материальной поддержки в виде мер материального стимулирования. Если государственная стипендия является мерой стимулирования и назначается студенту (а) обучающемуся за счет бюджетных ассигнований; (б) не имеющему академических задолженностей; (в) за счет стипендиального фонда образовательной организации, то меры материального стимулирования выплачиваются (а) студенту, заключившему договор о целевом обучении независимо от того, за чей счет он обучается (за счет государства или свой собственный) (б) независимо от успеваемости студент, (в) за счет средств будущего работодателя. Таким образом, различия очевидны.
Соответственно, взысканию подлежит не государственная стипендия, поскольку оснований для такого взыскания не имеется (в связи с законностью ее получения), а меры материального стимулирования, выплачиваемые работодателем, поскольку при неисполнении своего обязательства причиняет вред именно работодателю.
Об изменениях. 2018 год ознаменовался внесением изменений в законодательство об образовании в части регламентации целевого обучения [7]. Интерес представили положения, касающиеся ответственности сторон за неисполнение договора о целевом обучении.
Так, утратили силу положения о выплате штрафа в пользу органа или организации, двукратного мерам предоставленной социальной поддержки. Теперь при неисполнении своих обязательств по договору производится возмещение только понесенных расходов на предоставление мер социальной поддержки.
При нарушении своих обязательств работодатель, последний выплачивает гражданину трехкратный среднемесячный заработок субъекта Российской Федерации.
Несмотря на уменьшение ответственности сторон, их ответственность все же увеличилась, причем не перед друг другом, а перед образовательной организацией.
Так, сторона, нарушившая договор, обязана выплатить образовательной организации штраф в размере расходов федерального бюджета, бюджета субъекта или местного бюджета, затраченных для обучения гражданина гражданин.
Данная новелла, по своей характеристике, двояка. Но преимущественно кажется, что штраф по существу идентичен расходам на получение образования (хотя прямо это так и не называется), а возмещение расходов на образование, как отмечалось ранее, является нарушением конституционного права на бесплатное получение высшего образования на конкурсной основе, а также неисполнением в полной мере государством своих социальных обязательств по обеспечению развития лиц в пределах выделенных средств федерального бюджета.
В то же время, внесение данных положений свидетельствуют о том, что прежде взыскание затрат на обучение (как ущерба казне Российской Федерации) являлось незаконным, поскольку такое основание вступит в силу только лишь с 2019 года.
В целом же, описанные (и не описанные) поправки вступают в силу с 2019 года и не имеют обратной силы.
Остается надеяться, что настоящий вопрос, ввиду его значимости, найдёт обсуждение на более высоком уровне власти.
Литература:
- Трудовой кодекс Российской Федерации 30.12.2001 № 197-ФЗ // Российская газета. 2001. № 256.
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета. 2012. № 303.
- Например, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 1995. № 229.
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 21 июля 2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
- Федеральный закон от 03.08.2018 № 337-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования целевого обучения» // Российская газета. 2018. № 171.
