В данной статье автором проводится сравнение институтов лоббизма в США и ФРГ посредством выявления информативных маркеров и последующим их применением для компаративного анализа.
Ключевые слова: лоббизм, лоббистская деятельность, лоббирование, институт лоббизма, некоммерческие организации, партийная система, национальная модель, группа интересов.
Феномен лоббизма характерен для разных политических систем вне зависимости от специфики политического режима и политической культуры общества. В каждой стране причины, поднимающие тематику особенностей лоббизма, слишком разнообразны и подталкивают к созданию особенных критериев для нормального функционирования данного феномена.
Перед тем, как перейти к непосредственному сравнению институтов лоббизма в США и ФРГ, следует точно сформулировать определение лоббизма, путём дифференциации термина лоббизм со смежными понятиями и выбрать базовую дефиницию лоббизма. К смежным понятиям лоббизма относятся «Governmental Relations» (правительственные отношения), «Public Relations» (связи с общественностью), они отличаются от лоббизма по таким показателям, как род и вид. Также нужно понимать, что «Governmental Relations» и «Public Relations» считаются поприщем деятельности коммерческих фирм, а лоббизм является полноценным политико-общественным институтом. Помимо вышеупомянутых терминов, ещё на практике встречается такое выражение, как «Public Affairs» (общественная деятельность), его применяют в тех случаях, когда термин лоббизм отрицательно воспринимается широкой общественностью, что особенно характерно, в частности для ФРГ. В этой стране термин «лоббизм» не используется в связи с тем, что лоббистская деятельность считается коррупционной и криминогенной, а также тщательно скрываемой от граждан. По этой причине употребляются термины «влияние групп интересов», «политическое консультирование». Тем не менее, нужно обратить внимание на то, что, задействовав различные обозначения для профессионалов, занимающихся лоббистской деятельностью, никаким образом не изменяет статуса института лоббизма в том или ином государстве. Чтобы устранить потенциальное расширение понятия «лоббизм», нужно определить лоббизм как легальное и прозрачное явление и уменьшить круг субъектов лоббизма. Итак, лоббизм — это: 1) профессиональная деятельность; 2) легальная деятельность по продвижению интересов; 3) деятельность, которая предполагает непосредственный контакт с лицом, принимающим то или иное решение.
Выделив термин «лоббизм» из поля смежных понятий, обратимся к информативным маркерам, которые несут подробную информацию об институте лоббизма и которые позволят провести компаративный анализ института лоббизма в США и ФРГ. Первым маркером будет официальное признание и регулирование правовыми нормами . Так, правовые основы лоббистской деятельности в Соединённых штатах Америки берут своё начало в 1789 году, с принятием ремарки в Конституции страны, где говорится о том, что «граждане могут обращаться в официальные органы с жалобами» [1, с.395]. Прежде всего, следует сфокусировать своё внимание на трансформацию процесса урегулирования практической работы лоббистов на государственном уровне. Итак, законодательным актом, принятым в 1946 году и признававшим на федеральном уровне лоббистскую деятельность как часть политической жизни государства, стал «Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности». С одобрением и принятием закона инициировались многократные попытки его переработки, полной отмены или внесения поправок. Безуспешные попытки продолжались до 1995 года, когда был принят «Закон о раскрытии лоббистской деятельности». Позже в 2006 году, когда произошли события знаменитого «Абрамоффгейта» [2], произошло ещё одно усиление законодательного регулирования лоббистской деятельности посредством принятия «Федерального закона о прозрачности и отчётности при осуществлении лоббистской деятельности». В 2007 году был одобрен «Закон о честном лидерстве и открытом правительстве». Спустя два года издаётся нормативный документ под названием «Меры по обеспечению ответственного расходования фонда федеральных инвестиций». В 2017 году президентом Трампом было предпринято введение жёсткого лимита права чиновников своей администрации заниматься лоббистской деятельностью [3]. Касаемо регионального уровня регулирования лоббистской деятельности, выделим следующие значимые тенденции: в законах некоторых штатов содержатся равные для штатов принципы регулирования лоббизма и пакеты требований, но в каждом конкретном штате своя собственная неповторимость их реализации. Немаловажным фактом является то, что у каждого отдельно взятого штата различный масштаб охватывания данными нормативными актами власть имущих органов. Во всех 50 штатах нормативные акты касаются ведения лоббистской деятельности по отношению к законодательным органам власти, и только в 34 — по отношению к исполнительным органам. Но также имеются и особенности регулирования лоббизма в отдельных штатах. Например, в штате Мэн нормативные акты ведения лоббистской деятельности касаются не только органов власти, но и губернатора. Далее показательным примером стоит привести жёсткий закон штата Калифорния о регулировании лоббизма от 1974 года. Пределы влияния этого закона касаются не только законодательных лиц, а также представителей исполнительной власти. Однако, как известно, законы действуют куда плодотворнее, если за ними стоит такое явление, как этика. Помимо вышеперечисленных нормативных документов, большую роль в контроле над лоббистской деятельностью в США играет такая организация профессионалов, как Американская лига лоббистов, созданная в 1979 году, которая признаёт лоббизм «законной и необходимой частью демократического политического процесса» [4]. Теперь рассмотрим ситуацию в ФРГ по выделенному выше маркеру. По внешним признакам лоббизм в ФРГ похож на лоббизм в США, но отличается по правовой основе, методам осуществления и форме. В ФРГ используется так называемая модель косвенного регулирования лоббизма, при которой лоббистская деятельность опирается на ряд норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах. Изучение процесса урегулирования практической работы лоббистов в Германии стоит начать с самой Конституции. В качестве примера приведём 21 статью, где уточняется возможность лоббистов участвовать в политической жизни, но исключительно только в отношении партий [5, с.12]. Важной же для лоббизма считается 19 статья, в которой написано: «Все немцы имеют право создавать объединения и общества», что, собственно говоря, и является подоплёкой для осуществления лоббистами своей деятельности. В 17 статье уточняется основополагающий момент для практической работы лоббистов, а именно: «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент». Однако в ФРГ нет единого закона о лоббистской деятельности, но имеется некоторое количество нормативных документов, касающихся лоббизма. В качестве примера приведём «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге», смысл которого очень схож с американским «Законом о раскрытии лоббистской деятельности», различия заключаются в том, на кого распространяются эти акты: в «Положении» только на юридических лиц, а в «Законе» на физических и юридических лиц, и также в том, что в «Положении» не надо указывать денежные средства, которые расходуются и получаются. В ФРГ преобладает косвенный лоббизм, осуществляемый путём консультаций. Также в ФРГ нет регулирования лоббистской деятельности на региональном уровне. Впрочем, если судить по практике, отсутствие правовой подоплёки для лоббизма в ФРГ, не мешает динамичному развитию лоббистской деятельности в общественно-политической жизни страны.
Вторым маркером, закладывающим особенности института лоббизма, являются некоммерческие организации . В США некоммерческим организациям предоставляется право ведения ограниченной лоббистской деятельности, но их лоббистские возможности очень зависят от типа, к которому они относятся. В США НКО помогают финансировать предвыборные кампании политиков и партий. Есть специальные статьи, под которые деятельность НКО может подпадать. Но ввиду отсутствия точного определения понятия «политическая деятельность» в законодательстве, в США в целом существует конкретный и довольно строжайший порядок регулирования участия некоммерческих организаций в лоббистской, в том числе и в политической деятельности. Его ведущий принцип — это обеспечение прозрачности политической деятельности. Но, в отличие от ФРГ, где НКО нередко финансируются государством, в США такая практика практически отсутствует, денежные средства для американских НКО приходят из совсем иных ресурсов. В Германии происходит динамичное влияние НКО на многие институты политической системы, особенно заметен фактор НКО в партийной системе. Ряд ведущих функций этого института, таких как борьба за власть, тактичное представительство интересов, в большинстве случаев был бы недостижимым без поддержки НКО. НКО отстаивают не только интересы корпораций, но и интересы граждан, общенациональные интересы, причём отстаивают их гораздо упорнее, чем традиционные институты. Но до сих пор НКО в ФРГ не имеют юридического закрепления.
Третий маркер — это партийная система страны. Группы интересов в США почти окончательно отвергли проведение своей деятельности при помощи партий и вместо этого поставили на службу лоббистов в качестве политических представителей. Группы интересов в Германии более предрасположены к рассматриванию политических партий как нужного инструмента для представления интересов, немецкие партии более тесно связаны с группами интересов, нежели американские.
Четвёртый маркер — это национальная модель лоббизма . США является государством с плюралистической (англо-саксонской) моделью лоббизма, где заметно стремление урегулировать лоббистскую деятельность путём принятия соответствующего закона. Для плюралистической модели характерна развитая демократия с влиятельными институтами гражданского общества, выработанной системой взаимодействия различных групп интересов, а также чёткое регулирования лоббизма. В ФРГ существует континентальная (компоративисткая) модель лоббизма. Эта модель также имеет институционализированную форму, как и плюралистическая, но степень институционализации более низкая. Континентальная модель подразумевает решение вопросов, связанных с деятельностью представителей объединений, ассоциаций, групп при помощи ряда нормативных актов, регулирующих деятельность лоббистов, при отсутствии закона о лоббизме. Акцент делается, не на юридическое закрепление как в США, а на, прежде всего, широкую сеть союзов, групп, объединений, которые представляют перед государством те или иные интересы. Но при этом, это не значит, что порядок регулирования лоббизма менее продуктивен, чем в США. Скорее главная причина в специфических политических и правовых традициях этих стран.
Литература:
- Мищин А. А. Конституция США. // Конституционное право зарубежных стран. М.: 2009. С.395.
- Бывший вашингтонский лоббист признался в коррупции // BBC MMVI. 03.01.2006 // [Электронный ресурс] URL: http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/ /hi/russian/news/newsid_4579000/4579008.stm (Дата обращения: 26.06.2020)
- Трамп запретил чиновникам лоббировать интересы других стран // РИА Новости 29.01.2017 // [Электронный ресурс] URL: https://ria.ru/20170129/1486709549.html (Дата обращения: 27.06.2020)
- What is Lobbing? // Сайт Американской лиги лоббистов (American League of Lobbyists –ALL) // [Электронный ресурс] URL: http://www.alldc.org/whatis-p.htm (Дата обращения: 25.06 2020)
- Основной закон Федеративной Республики Германии // Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. / Под ред. Ю. П. Урьяса. — М.: Прогресс, 1991.С.12
