В статье рассматривается понятие чрезвычайного положения. Анализируются возможные проблемы, возникающие при передаче чрезвычайных полномочий, рассмотрены правовые механизмы РФ, предлагаются решения существующих проблем.
Ключевые слова: конституционное право, чрезвычайное положение, Агамбен, правовой порядок.
Актуальность. На сегодняшний день довольно актуальной является тема государственно-правового режима чрезвычайного положения. Эпидемиологическая проблема, вызванная распространением коронавирусной инфекции, коснувшейся всего населения планеты, вновь обратила внимание многих ученых правоведов, особенно специалистов в области конституционного права на такой конституционный (государственно-правовой) режим, как чрезвычайное положение. До сих пор нет точного ответа, почему в нашем государстве не был введен данный режим, ведь смертность от вируса достаточно высока, и, соответственно, ставится под угрозу безопасность граждан нашей страны. С другой стороны, неясно, к чему бы вообще привело введение данного режима, ведь он сопровождается огромными экономическими затратами, которые наше государство не может себе позволить из-за существующего экономического кризиса.
Существует много нерешенных неоднозначных проблем, касающихся данного режима, например, проблема законности введения чрезвычайного положения, но об этом мы расскажем ниже. Важно четко понимать случаи введения указанного режима и правовые рамки, в пределах которых он применяется. Не приведет ли исключительное право у государства, данное конституцией, на введение чрезвычайного положения к узурпации власти и фактическому ограничению конституционных прав и свобод граждан? Все это предстоит изучить и предложить решения данных проблем.
Также нельзя не признать тот факт, что степень изученности данной темы российскими учеными близка к нулю. Пожалуй, единственно значимую монографию, посвященную чрезвычайному положению, написал В. М. Гессен. Она получила название «Исключительное положение» и была издана в Санкт-Петербурге в 1908 году. В послеоктябрьский период данная проблема также фактически не рассматривалась. Не происходило комплексного анализа зарубежного законодательства, посвященного режиму чрезвычайного положения. Лишь после 80-х годов XX века группой ученых ВНИИ было проведено исследование английского, американского, французского и немецкого законодательства. Их коллективная работа получила название «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении.
И несмотря на это, конституционный режим является неотъемлемой частью национальной системы безопасности большинства стран мира. Его существование может быть обусловлено возникновением некоторых экстремальных, опасных для общества ситуаций, носящих социальный, политический, экономический и природных характер.
Цель работы. Провести комплексный анализ режима чрезвычайного положения, выявить существующие проблемы, связанные с введением данного конституционного института и предложить их решение.
Для того, чтобы прийти к нашей цели, мы ставим перед собой следующие задачи:
− Изучить историю возникновения чрезвычайного положения, дать его комплексное понятие
− Выявить причины введения чрезвычайного положения
− Определить существующие проблемы
В нашей работе мы используем в основном такие методы, как анализ и обобщение научно-методической литературы, а также некоторых законов, посвященных данной теме.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что ее материалы можно использовать при изучении режима чрезвычайного положения, относящегося к области конституционного права.
Понятие чрезвычайного положения. Применение экстренных мер государством, ограничивающих права и свободы человека, в условиях чрезвычайных ситуаций, привело к возникновению такого правового режима, как чрезвычайное положение.
Особое развитие данный институт получил в середине XIX века в Европе в связи с принятием первых парламентских актов, регламентирующих на законодательном уровне чрезвычайное положение. Генеральная Ассамблея ООН в 1966 приняла международный пакт о гражданских и политических правах, где закреплялись особые условия ограничения прав и свобод человека со стороны государств путем введения чрезвычайного положения.
До 1917 года в Российской Империи не было как такого понятия чрезвычайного положения, существовал режим чрезвычайной охраны, принятый после убийства Александра II в 1881 году. В советское время режим чрезвычайного положения регулировали следующие акты:
− Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» (8 марта 1923 г.);
− Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» (10 мая 1926 г.);
− Закон СССР «О чрезвычайном положении» (1 декабря 1988 г.);
− Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.).
Современное понятие государственно-правового режима можно изложить следующим образом. Это особый правовой режим, существование которого обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных, опасных для жизни людей ситуаций или уже существованием такого рода происшествий, которые могут привести к разрушению существующего конституционного порядка, привести к гибели людей или разрушению государства в целом. Зачастую обычные методы государственной деятельности представляются недостаточными для того, чтобы отвести нависшую угрозу, в связи с чем и вводится режим чрезвычайного положения. Безусловно, режим чрезвычайного положения, как мы уже говорили, является неотъемлемым и, пожалуй, одним из самых важных элементов национальной системы безопасности государства.
Указанный правовой режим состоит из комплекса согласованных элементов правового института, определяющих:
− Государственный орган, наделенный исключительным правом введения чрезвычайного положения
− Очевидно, основания для введения данного режима
− Порядок введения и снятия чрезвычайного положения
− Особый режим деятельности государственных органов и частных предприятий
− Временные изменения в предметах ведения и полномочий между центром и субъектами государства (соответственно в федеративных государствах)
В основе функционирования чрезвычайного положения лежит парламентский контроль. Исполнительная власть не подотчетна законодательной в условиях быстрого реагирования на возникшие чрезвычайные ситуации, при этом в полномочия законодателя входят контроль за действиями главы исполнительной власти и определение объемов и методов такого реагирования.
Чрезвычайное положение подразумевает под собой переход к особым методам управления государством. Изменяются полномочия различных государственных органов, ограничиваются конституционные права и свободы граждан с одновременным возложением на них новых обязанностей.
На законодательном уровне понятие чрезвычайного положения закрепляется в ФКЗ «О чрезвычайном положении» [2]: «Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».
Одним из важнейших аспектов теории чрезвычайного положения являются причины, которые приводят к его возникновению. Недостаточная проработанность этого вопроса может привести к ситуации, когда государство будет использовать институт чрезвычайного положения с целью решения не какой-либо чрезвычайной ситуации, а политических задач путём девальвации существующего правопорядка.
Вопрос о временных границах чрезвычайных полномочий крайне важен так же, как точное понимание, когда необходимо прекращать действие чрезвычайных полномочий с целью недопустимости узурпации власти.
Как показывает исторический опыт, люди крайне редко добровольно слагают с себя властные полномочия, исключением являются страны с развитыми демократическими институтами, в прочих же власть, как правило, приходится отнимать силой. То же самое может произойти и с наделённым чрезвычайными полномочиями органом власти в лице его руководителя. В таких случаях необходимо чёткое понимание процедуры возврата в исходное состояние.
Законодательство российской федерации даёт следующие ответы на поставленные вопросы.
В статье 2 Федерального конституционного закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» сказано, что «Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации».
Согласно статье 3 чрезвычайное положение вводится в обстоятельствах представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, решение которых невозможно без применение чрезвычайных мер.
Принятие решения о в ведении чрезвычайного положения закон возлагает на президента Российской Федерации статьей 4.
Стоит сказать, что в большинстве стран полномочия по введению чрезвычайного положения также возложены на главу государства.
Таким образом, вопрос о причинах введения чрезвычайного положения решается только частично. Несмотря на то, что в статье 2 перечисляются ситуации, при которых необходимо вводить чрезвычайное положение, оценка опасности от того или иного явления относится к компетенции президента. Соответственно, есть риск того, что эта оценка может быть недобросовестной или ошибочной. В обоих случаях это решается путём одобрения этого решения советом федерации.
Стоит также упомянуть обзор 36 стран, проведённый под руководством ООН. Обзор ставил своей целю составить исчерпывающий перечень ситуаций, при которых необходимо введение чрезвычайного положения. Было определено семь групп обстоятельств.
- Внешняя угроза (война, обеспечение безопасности государства, международный конфликт)
- Восстание гражданская война.
- Нарушения мира, публичного порядка
- Угроза конституционному строю;
- Стихийные бедствия
- Угроза экономической жизни страны
- Нарушение функционирования жизненно важных отраслей экономики или общественных служб. [2]
В то же время опасность злоупотребления полномочиями всё ещё остаётся. Решить эту проблему можно было бы путём составления точно определённых ситуаций, при которых необходимо применение чрезвычайных мер, но в этом случае велика вероятность возникновения ситуаций, не предусмотренных законом и, тем не менее, требующих чрезвычайных полномочий для её решения.
Касательно же ФКЗ «О чрезвычайном положении», Совет Федерации обязан одобрить решение президента о введении чрезвычайного положения.
В данной ситуации Совет Федерации является контролирующим органом, противовесом власти президента. Этот механизм существенно уменьшает возможности спекуляции со стороны главы государства.
Сам по себе, институт чрезвычайного положения предполагает временный характер, что нашло отражение и в ФКЗ.
Касательно временных рамок чрезвычайного положения, согласно статье 9, регламентирующей срок действия чрезвычайного положения, срок чрезвычайного положения, вводимого на территории РФ, не может превышать 30 суток, а в отдельных местах 60. В случае, если в указанный срок ситуация, ставшая причиной ведения чрезвычайного положения, не будет устранена, режим продлевается очередным указом президента. Этот указ также поступает на рассмотрение Советом Федерации. Статья 10 предусматривает возможность президента досрочной отмены режима чрезвычайного положения.
Исходя из анализа вышеперечисленных статей, ограничивающих действие чрезвычайного положения во времени, можно сказать, что временные рамки действия чрезвычайного положения и необходимость получения разрешения Совета Федерации на его продление способствуют недопущению произвола.
В то же время остаются опасность некорректной оценки сложившейся ситуации. Например, ситуация с пандемией коронавируса, по формальному признаку её можно отнести к ситуации, указанной в пункте «б» статьи 3, а именно чрезвычайной ситуации природного характера, представляющей непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан. При этом чрезвычайное положение введено не было. В то же время страны северной Европы также не стали вводить режим чрезвычайного положения.
Ситуация с вирусом наглядно продемонстрировала, что существующие механизмы, призванные не допускать использование института чрезвычайного положения, не работают в должной мере. Всё еще остаётся вероятность намеренного преувеличения опасности с целью введения чрезвычайного положение и дальнейшего его продления.
Так же, следует обозначить проблему теории чрезвычайного положения, высказанную Джорджо Агамбеном в книге «Homo sacer. Чрезвычайное положение». Он полагает, что теория чрезвычайного положения становится как нельзя актуальна, так как: «чрезвычайное положение всё более и более стремится стать доминирующей управленческой парадигмой современной политики. Превращение временной и исключительной меры в управленческую технологию угрожает радикально преобразовать — и фактически уже ощутимо преобразовало — структуру и смысл различных традиционных конституционных форм» [3, с. 9].
Д. Агамбен считает, что «мысль о том, что приостановление действия права может быть необходимым для общего блага, не свойственно средневековому миру. Чрезвычайное положение стремится войти в правовую систему и стать подлинным «состоянием» права лишь в современную эпоху» [3, с. 46] Связано это с тем, что в XX в. в Европе всё аще применялись институты неограниченных полномочий. Некоторые статьи конституций европейских стран, могут привести к кардинальному изменению все политической жизни страны. Например, 16 статья Конституции Франции.
В то же время Д. Агамбен отмечает тот факт, что чрезвычайное положение превращается из временных по своему характеру чрезвычайных мер в управленческую парадигму.
В результате своего исследования Агамбен пришёл к выводу, что чрезвычайное положение является зоной анемии, в которой все юридические понятия парализованы. Любые теории чрезвычайного положения, имеющие своей целью связать его с правом, ошибочны.
Вывод. Несмотря на то, что теория о чрезвычайном положении впервые была описана ещё в начале XX в. Карлом Шмитом, на сегодняшний день мы не имеем полноценной теории чрезвычайного положения.
Тем не менее, чрезвычайное положение — одно из наиболее значимых явлений публичного права любого современного государства. В независимости от режима и формы правления.
Остаются неразрешёнными проблемы недобросовестной оценки опасности того или иного явления с целью девальвации существующего правопорядка и решения политических проблем.
В нашей работе мы достигли поставленной цели, проведя комплексный анализ режима чрезвычайного положения, определив существующие нерешенные проблемы: злоупотребление исключительными полномочиями, из чего может вытекать узурпация власти, проблему законности режима чрезвычайного положения и др. Решить данные проблемы удалось частично в связи с недостаточной проработанности теоретической базы данной темы.
Литература:
- Конституционные акты Франции Конституционный закон от 3 июня 1958 г.
- Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»
- Джорджо Агамбен Homo sacer. Чрезвычайное положение. — М.: Издательство «Европа»,
- Доклад СВОП «Режим чрезвычайного положения: Опыт правового регулирования и практика применения в зарубежных странах». — Текст: электронный // svop.ru: [сайт]. — URL: http://svop.ru/meeting/y1992/1032/ (дата обращения: 29.06.2020).
