В статье рассматривается правовое регулирование осуществления казначейского сопровождения государственных контрактов
Ключевые слова: целевые средства, казначейское сопровождение
Одной из задач, стоящей перед органами, уполномоченными на осуществление государственного финансового контроля, является пресечение нарушений законодательства и обеспечение эффективности использования бюджетных средств.
Актуальность темы выражена в том, что для государственных (муниципальных) финансов недостаточно выявление нарушений в бюджетной сфере. Необходимо повысить качество бюджетных расходов, сократить негативные последствия от возникающих нарушений, а также обеспечить своевременное реагирование на риски, возникающие в процессе исполнения бюджетов.
Казначейство России — это орган контроля, и с помощью своих инструментов оно может усилить контроль над работой по использованию средств федерального бюджета посредством заключения государственных контрактов на поставку товаров, выполнения услуг, оказания работ для государственных (муниципальных) нужд.
Так, для выполнения обязательств по госконтрактам могут быть привлечены различные исполнители, в том числе и юридические/физические лица, которые не являются участниками бюджетного процесса. Госконтракты могут быть достаточно масштабны и исполнители могут преследовать «свои» цели, где риск неисполнения или ненадлежащего исполнения достаточно высок, особенно если просто перечислять целевые средства на счета данных лиц в банках.
«Потребность в механизме, который позволит осуществить контроль целевого расходования бюджетных средств, выделенных юридическим лицам, обусловила внедрение казначейского сопровождения средств» [7].
В рамках казначейского сопровождения средства федерального бюджета от госзаказчиков поступают на специальные счета, открытые юр. лицам в ТОФК, и только после подтверждения факта поставки товара, выполнения работ, оказания услуг подтверждающими документами, средства переводятся исполнителям, что обеспечивает контроль целевого использования денежных средств.
Сам механизм казначейского сопровождения относительно новый. Относительно недавно, а именно с 2017 года этот механизм стал повсеместно использоваться органами Федерального казначейства, что напрямую связано с поручением Президента РФ обеспечить поэтапный переход к казначейскому сопровождению.
По словам Р. Е. Артюхина, «нет цели захватить большую часть казначейских ресурсов, наоборот, мы хотим, чтобы остатки на счетах равнялись нулю. Чтобы при казначейском сопровождении каждая копейка, транзитом проходя через казначейские счета, быстрее уходила в экономику», «чтобы каждый бюджетный рубль работал на достижение поставленных целей»» [7].
Важным фактором, обеспечивающим осуществление казначейского сопровождения средств, является его правовое обоснование — его правовая конструкция.
Так, нормативно правовое регулирование данного механизма исходит из Федерального закона от 05.04.2013 (в ред. 08.06.2020) № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым осуществляется закупочная деятельность, заключаются контракты, в том числе с целевым финансированием.
Центральным нормативно правовым актом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный Кодекс РФ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ. При осуществлении закупок также стоит ориентироваться на положения Гражданского Кодекса РФ, устанавливающего основные принципы гражданско-правовых отношений в РФ.
Перечень проектов, подлежащих казначейскому сопровождению, в том числе, направленных на реализацию национальных проектов, определяется ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете (ст.5), учитывающий все новации развития бюджетных отношений, а также отдельным решениям Правительства РФ.
В 2020 году нормативно правовое регулирование основано на Федеральном законе от 02.12.2019 № 380-ФЗ (ред. от 18.03.2020) «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».
Функционирование казначейского сопровождения обусловлено определенными правилами, которые утверждаются постановлениями Правительства и порядком санкционирования, утвержденного Минфином России. Данные правила устанавливают порядок осуществления Федеральным казначейством казначейского сопровождения, те запреты, права и обязанности, как для исполнителей, так и для заказчиков.
В 2020 году порядок осуществления казначейского сопровождения регулируется следующими нормативно правовыми актами:
− Постановление Правительства РФ от 23.12.2019 № 1765» [4].;
− Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2019 № 1819» [5].;
− Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2019 № 220н» [6].
А. Ю. Демидов, заместитель руководителя Казначейства России, в своей статье, посвященной казначейскому сопровождению и бюджетному мониторингу дал следующее определение казначейскому сопровождению: «это инструмент бюджетного менеджмента в бюджетной и финансовой сферах, основной принцип действия которого заключается в проведении расчетов юридических (физических) лиц, на казначейских счетах с проведением соответствующих контрольных процедур и информированием об этих активностях заинтересованных сторон»» [9].
Таким образом, «казначейское сопровождение является гибким инструментом контроля, способствующим созданию условий для использования средств исключительно на цели, установленные при их предоставлении из бюджета и сокращения дебиторской задолженности».
Целесообразность казначейского сопровождения и систематизация рисков, которыми данный инструмент способен управлять, выражается в различных моделях казначейского сопровождения
Технология казначейского сопровождения постоянно совершенствуется, так как область государственных закупок, да и вся закупочная деятельность достаточно рискоемкая.
Если раньше под казначейское сопровождение попадали только авансовые платежи по государственному контракту, то теперь казначейское сопровождение может осуществляться в отношении, как аванса, так и всей суммы государственного контракта при определённых условиях. Например, с 2018 года расчеты по всей сумме контракта в рамках исполнения ГОЗ подлежат казначейскому сопровождению.
Стоимость контракта и размер аванса по данному контракту также является зоной риска для государства, ведь большая сумма контракта и высокий аванс создаёт риск невыполнения обязательств по контракту или отвода денежных средств из-под казначейского сопровождения.
Под казначейский контроль попадают:
− субсидии регионам на капитальные вложения;
− субсидии в целях софинансирования расходных обязательств по поддержке отраслей промышленности и с/х;
− субсидий региональным фондам капитального ремонта и фондам развития промышленности и т. д». [3].
Наличие такого многообразия моделей говорит о том, что казначейское сопровождение средств является достаточно гибким инструментом, позволяющим решать разноплановые задачи.
Однако в настоящее время отсутствует легальное определение «казначейского сопровождения контрактов», что затрудняет его унифицированное толкование. В планах Федерального казначейства составить законопроект с поправками в Бюджетный кодекс РФ, для закрепления понятие казначейское сопровождение и условия его осуществления.
Как было отмечено ранее, платежи осуществляются в соответствии с заключенными контрактами, представленными по ним платежными и расчетными документами. Таким образом, осуществляется документальный финансовый контроль, но не всегда фактический. Поэтому в органах Федерального казначейства целесообразно были расширены полномочия в части осуществления финансового контроля казначейского сопровождения контрактов так, чтобы оплата по таким контрактам осуществлялась в соответствии с фактическими результатами. Этими мерами являются выездные проверки, осмотр и другие мероприятия, проводимые в целях своевременного обнаружения и пресечения возможных нарушений по какой-либо причине («расширенное казначейское сопровождение»).
В рамках реализации определенных государственных проектов, по решению Правительства РФ может быть применено расширенное казначейское сопровождение, которое помимо указанных выше документов предполагает проведение фото-видео фиксацию выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг, с возможным привлечением экспертов в той или иной области.
Информация, формируемая Казначейством России и его территориальными органами об открытии счетов и произведенных по ним операций, может предоставляться заинтересованным организациям: главному распорядителю бюджетных средств, надзорным контрольным органам, генеральному подрядчику, заказчику.
Наличие положительного эффекта применения механизма казначейского сопровождения контрактов, как формы финансового контроля выражается в следующих положительных аспектах:
доведение средств из федерального бюджета на цели, предусмотренные государственными контрактами и договорами;
усиленный контроль над расходами региональных бюджетов, которые софинансируются из федерального бюджета;
прозрачность денежных потоков;
сокращение недобросовестных поставщиков;
эффективное межведомственное взаимодействие, направленное на выявление рискоемких направлений расходования и пресечение нарушений законодательства в данной сфере.
Хотелось бы отметить, что в 2019 году статьей 5 Федерального закона№ 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» за юридическими лицами впервые была закреплена обязанность поведению раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному (муниципальному) контракту, договору). Это, в свою очередь определило порядок ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, распределения накладных расходов, раскрытия структуры цены государственного контракта (контракта, договора), который утвержден приказом Минфина России от 10 февраля 2019 г. № 4н. Приказом Федерального казначейство от 9 января 2019 г.№ 3н определен порядок формирования идентификатора.
Именно механизм казначейского сопровождения, как инструмент государственного контроля, особенностью которого является перечисление бюджетных целевых средств (на основании государственного контракта или субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, целевые межбюджетные трансферты) лишь в том объеме, который необходим для оплаты денежных обязательств по расходам, источником финансового обеспечения которых являются указанные целевые средства, позволяет обеспечивать максимально эффективный контроль за целевым использованием бюджетных средств. Однако, необходима более подробная, детальная проработка определения понятия «казначейское сопровождение», а также необходимо и целесообразно закрепление данного механизма и максимально точная регламентация его осуществления в БК РФ, что поспособствует постоянному и системному правовому оформлению казначейского сопровождения.
В заключение можно сказать, что государственное нормативно-правовое регулирование казначейского сопровождения не стоит на месте. В правовую нормативную базу ежегодно вносятся изменения. Отмечается огромный прогресс в усовершенствовании управления целевого использования средств федерального бюджета. Постоянно расширяется применение нового инструмента при казначейском сопровождении — казначейское обеспечение обязательств (использование целевых средств под потребность). Таким образом, осуществление казначейского сопровождения и оперативное межведомственное взаимодействие обеспечат подконтрольность государственных финансов, и закупочная деятельность станет более открытой и прозрачной.
Развитие механизмов государственного финансового контроля, а также повышение эффективности межведомственного взаимодействия обеспечат достижение целей казначейского сопровождения, а развитие IТ-технологий и цифровизация бизнес-процессов позволят автоматизировать закупочные процедуры, обеспечивая пресечение бюджетного законодательства и обеспечивая экономическую безопасность государства в целом.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
- О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов: Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ.
- Об утверждении Правил казначейского сопровождения средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2018 г. № 1765.
- Об утверждении Правил казначейского сопровождения средств государственного оборонного заказа в валюте Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»: Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2019 № 1819.
- Об утверждении Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, при казначейском сопровождении целевых средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2019 № 220н.
- Артюхин Р. Е. Казначейство России уверенно смотрит в будущее и динамично развивается// Финансы.2017. № 11. С. 3–6.
- Баранова Ю. К. Казначейское сопровождение в сфере закупок / Ю. К. Баранова // Социально-экономические явления и процессы — 2017. № 6. — С. 22–27.
- Демидов А. Ю. Эволюция бюджетного менеджмента: от казначейского сопровождения к бюджетному мониторингу/ А. Ю. Демидов// Финансы. — 2017. № 12. — С. 24–29.
- Демидов А. Ю. Государство должно все знать о своих расходах /А. Ю. Демидов// Бюджет.-2018. № 33. — С. 44–49.
- Иванов И. С. Краткий курс финансового права: Учебное пособие/И. С. Иванов — СПб.: Изд-во Астра, 2016. — 73 с.
- Костина В. М., Попов П. П. Казначейское сопровождение: содержание, практика в Алтайском крае и перспективы// Алтайский вестник финансового университета.2017.№ 2. С.6–9.
- Лукасевич И. Я., Жуков П. Е. Управление денежными потоками: учебник — М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2016. -184 с.
- Саранцев В. Сравнительный анализ функций казначейских органов зарубежных стран //Бюджет. 2010.№ 1. С. 12.
