На сегодняшний день в теории государственного управления и административно-правовой науке Российской Федерации преобладает мнение, согласно которому управленческая деятельность осуществляется в правовых (издание нормативных и ненормативных актов управления, заключение договоров, совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определённый вид деятельности и т.д.) и неправовых (осуществление организационных действий, выполнение материально–технических операций) формах управления. Данный подход к формам государственного управления в Российской федерации нами полностью разделяется и поддерживается.
Рассматривая категорию «форма государственного управления» как системное явление, определим место одного из её элементов – административный договор и его назначение в системе организации государственного управления в РФ в целом.
Вопросы договорного регулирования публичных правоотношений в административной науке уже обсуждаются давно. Ещё в дореволюционной России некоторые учёные (например, Елистратов А.И. «Очерк административного права», Кобалевский В. «Советское административное право») признавали тот факт, что публичное право использует договорное начало в регулировании определённой категории административных правоотношений. Но этот опыт, не получив значительной поддержки и развития в научной общественности, в последствии просто был забыт. Затем в СССР, в период плановой экономики, то есть жёсткого централизованного руководства практически всеми сферами государственного управления, существования системы директивно-плановых указаний, рассматривались и принимались во внимание только вертикальные отношения, то есть отношения власти – подчинения. А отношения горизонтального типа вообще не могли рассматриваться в качестве существующих, поскольку это полностью противоречило принципам государственного управления того периода.
Актуализация проблемы административного договора обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично–правовых отношениях. Посредством публично–правовых установлений укрепляется дисциплина и повышается ответственность в сфере исполнительной власти, создаются правовые механизмы для решения управленческих задач.
Мощным толчком для развития в сфере государственного управления управленческих отношений горизонтального типа, а, следовательно, и концепции административного договора послужило принятие Конституции РФ в 1993 году. А именно, в ст. 34 был провозглашён курс на широкое развитие предпринимательской деятельности, формирование рыночных отношений; провозглашена самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, владении и распоряжении муниципальной собственности; органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления предоставлено право делегировать друг другу властные полномочия по взаимному согласованию; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ были разграничены предметы ведения и полномочия; регламентированы вопросы совместной компетенции.
Все перечисленное выше сделало заметным административный договор на всех уровнях органов исполнительной власти, придало этой форме управленческой деятельности особое значение. Иными словами, как в юридической литературе, так и в законодательной деятельности, проблеме договорного начала в сфере публичного управления стало уделяться значительно больше внимания. И, если ранее, А.И. Елистратов, В. Кобалевский и некоторые др. учёные, признавая существование договорного начала в области публичного права, рассматривали административный договор, как побочную форму управленческой деятельности, то в наши дни данная категория не только признаётся формой управленческой деятельности, но и относится к числу правовых форм, то есть тех, которые влекут за собой определённые юридические последствия.
Детально до настоящего времени концепция административного договора в России учёными ещё не разработана. Многими административистами признаётся существование административного договора в качестве формы управленческой деятельности, но очень мало кто из них выделяет специфические признаки этого явления, определяет его сущность и место, как в правовой теории, так и в теории государственного управления. Абсолютно верно замечают А.П. Алёхин и Ю.М. Козлов, что административно-правовой договор – это новое и ещё недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников [1].
Наиболее пристальное внимание теории административно-правового договора уделяет в своих научных разработках Д.Н. Бахрах, который, не только даёт определение этого явления, как основанного на административно-правовых нормах и выработанного в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного прав, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников[2], но и выделяет его специфические признаки[3], а также предлагает различные классификации таких договоров.
В административно-правовой теории наряду с признанием административного договора в качестве формы управленческой деятельности, существует и иная позиция, согласно которой признаётся существование в публичном праве отношений горизонтального типа, административного договора, но наряду с этим признанием, административный договор исключается из форм государственного управления. Так, например, Л.Л. Попов считает, что договорные связи, даже если они и развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых и тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например, наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. Тем не менее, автор утверждает, что некоторые свидетельства в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. По его мнению, под этим углом зрения, прежде всего, заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти РФ и её субъектов. Оценивая всю проблему административно–правового договора, автор утверждает, что они чаще всего и наиболее отчётливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически–властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь[4].
Коренев А.П. и Абдурахманов А.А. определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем»[5].
Василенков П.Т. к административным договорам относит лишь «договоры органов внутренних дел с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд»[6].
Таким образом, в теории административного права вопрос об административно-правовом договоре до настоящего времени является дискуссионным. Одной из причин таких дискуссий является то, что до настоящего времени в российском законодательстве ни на федеральном уровне, а тем более и ни на уровне субъектов Российской Федерации, нет чётко регламентированного понятия административно-правового договора. Если обратиться к законодательству Воронежской области, то, изучив Устав (Основной закон) данного субъекта, мы можем найти только общие черты, характеризующие административный договор на этом уровне, а именно, то, что Воронежская область в лице государственных органов может передавать часть своих полномочий, которые не относятся к исключительной компетенции, федеральным органам государственной власти РФ, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления, но на областном уровне. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. В Уставе Воронежской области содержатся положения, которые предоставляют право органам государственной власти Воронежской области заключать договоры правового характера, а вот порядок реализации данного права, увы, нигде не регламентирован. Всё это позволяет нам говорить о том, что административно-правовой договор в России, как форма управленческой деятельности, существует только на «бумаге». Его реализация практически затруднена.
Однако, для того, чтобы рассматриваемая форма управленческой деятельности работала в системе организации государственного управления в РФ, необходимо на проблему административного договора смотреть не только с точки зрения материальных административно–правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно–правовой режим исполнения), но и с позиций административно–процессуального права, поскольку административно–договорный процесс входит в структуру управленческого процесса. Безусловно, административный договор – это одно из административно–процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала[7].
Действенность данной формы государственного управления зависит от качества нормативной регламентации правовых процедур, которые способствуют реализации данной формы во вне. В связи с этим административный договор нуждается в более развёрнутой правовой регламентации. Пока не будет создана единая достаточная правовая база для этой категории, административный договор будет лишь предметом оживлённых дискуссий.
Таким образом, при рассмотрении данного вопроса мы в своём научном исследовании сталкиваемся с очень актуальной в наши дни проблемой, заключающейся в отсутствии должного нормативно-правового регулирования одной из форм управленческой деятельности – административного договора. Очень полезным в решении указанной проблемы (разработке законодательства об административном договоре), на наш взгляд, является опыт в этой сфере западноевропейских государств, где теория административного договора уже очень давно создана (например, административные договоры довольно широко с начала 20 века применяются в управленческой деятельности Франции)[8] и во многих таких государствах административный договор детально регламентирован законодательными актами. На высоком уровне развита не только теория административного договора, но и законодательство в этой области в Германии (административный договор в этом государстве регламентирован Федеральным Административно-процессуальным законом (АПЗ) от 25 мая 1976 года[9]).
В законодательстве западноевропейских государств регламентируется понятие административно–правового договора, конкретно определена сфера применения административного договора. Так, например, согласно Федеральному Административно-процессуальному закону «Об административной процедуре» ФРГ от 1976 года, если в управленческой деятельности возникло правовое отношение, которое в будущем может изменяться, прекращаться, и если действующие правовые предписания не устанавливают необходимости осуществления специальных действий, то государственный орган может вместо издания правового акта управления заключить с другим субъектом административно-правовой договор.
В связи с вышесказанным приходим к выводу, что да, теоретическому развитию данного института административного права российская правовая наука уделяет особое значение, а вот законодатель даже и не предпринимает никаких попыток развития правовой базы в этом направлении. Отсюда следует, что на сегодняшний день этот вопрос – о концепции административного договора в сфере публичного управления – является дискуссионным и до конца неразработанным учёными.
В свою очередь, пока не создана цельная и глубокая теория, не может быть самостоятельной нормативной базы этого явления. Действующие законы РФ закрепляют положения о договорах, содержащих элементы управленческих соглашений, хотя законодатель не называет их прямо административными договорами.
Таким образом, существование административного договора не является оспоримым фактом, однако, законодателю предстоит серьёзнейшая работа в сфере нормативно-правовой регламентации этой правовой категории.
Литература:
Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М., 2004. - С. 197
Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1993. - С 132.
Указ. Соч. С. 132-135.
- Админситративное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М., 2002. - С. 270
Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // ЖРП. - 1998. - № 7 .- С. 86. См. также: Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного договора // Право и политика. - 2000. - № 4. - С. 33-45.
Советское административное право / Под. Ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990. - С. 151-152.
Общее административное право / Под ред. Ю.Н. Старилова. - В., 2007. - С. 373.
Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. - С. 115.
Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. Пособие. Пер. с нем. - М., 2000. - С. 318-362.
