В статье рассматриваются особенности осуществления органами прокуратуры России и стран СНГ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Автором проводится анализ законодательства России и государств-участников СНГ в сфере реализации полномочий прокуроров по проведению антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, нормативные правовые акты, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенный фактор, прокуратура.
Коррупция создает серьезнейшие проблемы на пути поступательного развития рыночной экономики, создания и функционирования демократических институтов в России и странах ближнего зарубежья. Результаты комплексных исследований коррупции свидетельствуют о том, что одной из наиболее значимых причин, ее порождающих, является несовершенство законодательства, в частности, коррупциогенность принимаемых нормативных правовых актов и их проектов [16, с. 11].
Исходя из существующей практики, в нормативных правовых актах (проектах), принимаемых на различных уровнях в России, а также в близких нам государствах постсоветского пространства, имеется достаточное количество норм, которые способствуют злоупотреблению властными полномочиями и, таким образом, порождающих коррупционные правонарушения. В настоящее время проведение работы по совершенствованию качества правового регулирования путем исключения коррупциогенных факторов из правовых норм, обеспечение режима законности являются для органов государственной власти и местного самоуправления, наряду с органами прокуратуры, одной из основных задач.
Следует отметить, что данная деятельность регламентирована Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [1], ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2] (далее — Закона о прокуратуре). Порядок осуществления антикоррупционной экспертизы прокурорами в России установлен Генеральной прокуратурой Российской Федерации [3] в соответствии с методикой, разработанной Правительством России [4]. К нормативным правовым актам, подлежащим антикоррупционной экспертизе российскими прокурорами, можно отнести: законы органов законодательной власти субъектов; подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые актов органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их уполномоченных должностных лиц; нормативные правовые акты исполнительных и представительных органов муниципальных образований.
Как справедливо отмечает С. В. Филатов, преимущество правового положения органов прокуратуры заключается в возможностях прокурора непосредственно влиять и добиваться устранения из нормативных правовых актов коррупционных факторов путем внесения в соответствующий орган или должностному лицу обязательного к исполнению требования об изменении принятого нормативного правового акта, доработке проекта нормативного правового акта, а также посредством направления искового заявления в судебные органы [5, с. 7]. К указанному следует добавить полномочие прокурора, предусмотренное ст. 23 Закона о прокуратуре — протест на противоречащий закону правовой акт. В ходе проверки, при выявлении несоответствия нормативного правового акта нормам законодательства, прокурор при его опротестовании вправе одновременно указать на выявленные коррупциогенные факторы.
Таким образом, можно говорить о том, что работники прокуратуры России обладают значительным потенциалом средств прокурорского реагирования при осуществлении полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Однако это не исключает многих проблем, возникающих в правоприменительной практике, о чем говорят многие специалисты (см., например, источники [17,18,19]).
Необходимо отметить, что антикоррупционная экспертиза во многом присуща странам постсоветского пространства — государствам СНГ и Балтии, ряду бывших социалистических стран Европы, а также странам третьего мира в Азии и Африке. Интересно заявление эксперта Совета Европы Саймона Годдарда (Великобритания) на международном круглом столе, который был организован Центром стратегических разработок совместно с Советом Европы и Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации еще в июне 2008 г.: «В Великобритании ничего подобного не существует, нет ничего такого, о чем Вы рассказывали в области оценки рисков при разработке законодательства. Скажу так — даже названия такого нет. Но все же существуют процессы, которые, как мы надеемся, и нам помогают идентифицировать риски коррупции» [6, с. 78].
Таким образом, антикоррупционная экспертиза представляет собой новый для международной практики специальный институт ранней профилактики коррупции, который неведом странам дальнего зарубежья и фактически является изобретением, которое нашло благодатную почву для применения преимущественно на постсоветском правовом пространстве (Россия, Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Армения, Украина и другие страны-участники СНГ).
В рамках нашей работы наибольший интерес представляет исследование особенностей деятельности прокуратуры стран ближнего зарубежья по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Следует предварительно заметить, что аспекты проведения антикоррупционной экспертизы так или иначе относятся к компетенции органов прокуратуры в небольшом числе стран СНГ.
Так, например, Таджикистан и Узбекистан, как и Россия, пошли по пути придания государственного статуса антикоррупционной экспертизе правовых актов. Однако в отличие от России, в которой основная роль в рассматриваемой сфере принадлежит органам прокуратуры, Республика Таджикистан полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы возложила на Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики (далее — Агентство), а Узбекистан — на Министерство юстиции Республики.
Следует отметить, что российское законодательство, фактически признавая приоритетную роль в проведении антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры, все же не отдает законодательного предпочтения какому-либо государственному органу, четко разграничивая полномочия всех субъектов антикоррупционной экспертизы. На наш взгляд, отсутствие такого координатора негативным образом сказывается на практике ее проведения, разнообразия применяемых подходов и критериев к оценке того или иного правового акта (проекта).
С сожалением можно отметить, что роль органов прокуратуры в Таджикистане и Узбекистане в вопросах проведения антикоррупционной экспертизы практически нивелирована. Только в Законе Республики Таджикистан отмечено о полномочиях прокуратуры по внесению правотворческому субъекту или в Агентство представления об устранении выявленных коррупциогенных факторов. В специальных законах стран СНГ об органах прокуратуры [7] отсутствуют нормы об антикоррупционной экспертизе. Это может свидетельствовать о том, что антикоррупционная экспертиза правовых актов не является самостоятельным направлением
деятельности органов прокуратуры и осуществляется в рамках общенадзорных полномочий прокуратуры.
Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2009 года № 22 «О прокуратуре Кыргызской Республики» [8] не наделяет прокуроров какими-либо полномочиями в сфере проведения антикоррупционной экспертизы. Исходя из положений ч. ч. 3, 4 ст. 20 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» [9] антикоррупционная экспертиза является независимой научной экспертизой проектов нормативных правовых актов, для проведения которой нормотворческим органом могут быть приглашены ученые и специалисты из других государств, а проект нормативного правового акта может быть направлен для научной экспертизы в международную организацию.
Согласно п.7. Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов [10], в качестве экспертов для проведения специализированных видов экспертиз проектов подзаконных актов должны привлекаться лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта. Результаты такой научной экспертизы носят рекомендательный характер, а юридическая ответственность за их невыполнение законодательством республики не предусмотрена, что существенно снижает эффективность ее проведения. Следовательно, органы прокуратуры Кыргызской Республики практически не используют важнейшие инструменты в реализации антикоррупционной политики.
Справедливо отмечает Э. Р. Исламова, что одним из субъектов в Российской Федерации, наиболее эффективно осуществляющим антикоррупционную экспертизу, является прокуратура, что объясняется ее независимостью, наделением прокурора полномочиями по внесению требований об изменении нормативного правового акта и обращению в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством [11, с. 662–666]. Мы согласны с мнением автора, что Кыргызской Республике необходимо определить органы государственной власти, ответственные за данное направление деятельности для эффективной профилактики коррупции, поскольку антикоррупционная экспертиза не может носить научного или рекомендательного характера.
В ст. 6 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 305-З «О борьбе с коррупцией» установлено, что органы прокуратуры осуществляют борьбу с коррупцией [12]. В ст.7 этого закона Генеральная прокуратура Республики Беларусь наделена правом по аккумулированию информации о фактах коррупции; анализу эффективности применяемых мер по противодействию коррупции; координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией; надзору за исполнением руководителями государственных органов и иных организаций требований законодательства в сфере борьбы с коррупцией, а в случае выявления правонарушений принятию мер по привлечению лиц к юридической ответственности; подготовке предложений по совершенствованию правового регулирования борьбы с коррупцией и др. Надзор за точным и единообразным исполнением законодательства в сфере борьбы с коррупцией осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры. Вместе с тем, самостоятельной правовой нормы по проведению антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры Республики Беларусь в законе не содержится. Заметим, что ранее схожие полномочия по антикоррупционной экспертизе проектов законов, наряду с криминологической экспертизой, осуществлялись Научно-практическим центром при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь.
Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 № 410-V ЗРК «О противодействии коррупции» [13] в ч.2 ст.22 определил, что выявление, пресечение, раскрытие, расследование и предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности в пределах компетенции осуществляется органами прокуратуры. Однако Закон о прокуратуре Республики Казахстан [14] также не содержит правовых норм о проведении органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы.
Закон Украины «О прокуратуре» от 14 октября 2014г. № 1697-VII предоставляет обширные полномочия прокурорам в сфере противодействия коррупции, а в Генеральной прокуратуре Украины на правах самостоятельного структурного подразделения образована специализированная антикоррупционная прокуратура. На нее возлагаются функции по осуществлению надзора за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности, предварительного расследования Национальным антикоррупционным бюро Украины, поддержании государственного обвинения, а также представительство интересов гражданина или государства в суде по коррупционным правонарушениям. Однако, в этом законе нет правовых норм по проведению правовых экспертиз нормативных правовых актов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в законодательстве большинства стран-участников СНГ в сфере противодействия коррупции отсутствует важнейший институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в котором ведущая роль принадлежит органам прокуратуры. Мы согласны с точкой зрения, что совершенствование законодательства этой сфере значительно повысит эффективность деятельности органов прокуратуры [15, с. 86] не только в странах-участниках СНГ, но и в Российской Федерации.
Литература:
1. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2009, № 29, ст. 3609.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность, № 4, 2010,
4. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Российская газета, № 46, 05.03.2010.
5. Филатов С. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) // Законность. — 2013. — № 2.
6. Стенограмма круглого стола на тему: «Практика применения и перспективы развития законодательства России, стран Восточной Европы и Азии, регламентирующего вопросы антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов». Госдума, 24–25 июня 2008 г.
7. Конституционный закон Республики Таджикистан от 25.07.2005 № 107 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан». Официальный сайт Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан: [Электронный ресурс]: URL: http://www.prokuratura.tj/ru/legislation/the-constitutional-law-on-the-prosecutors-office-of-tajikistan.html (дата обращения: 26.05.2020 г.); Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» 09.12.1992 г. № 746-XII с изм. и доп.: [Электронный ресурс]: URL: http://www.parliament.gov.uz/ru/laws/adopted/80/3135/ (дата обращения: 26.05.2020 г.);
8. Закон Кыргызской Республики от 17.07.2009 г. № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики». Официальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики: [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202597 (дата обращения: 26.05.2020 г.)
9. Закон Кыргызской Республики от 20.07.2009 г. № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»: Официальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики: [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202591 (дата обращения: 26.05.2020 г.)
10. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 08.12.2010 № 319 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики»: Офицальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики: [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/92342 (дата обращения: 26.05.2020 г.)
11. Исламова Э. Р. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации и Кыргызской Республике: сравнительно-правовой анализ//Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — № 4 (53). — 2015.
12. Закон Республики Беларусь от 15.07.2015 г. № 305-З О борьбе с коррупцией // Сайт Национального правового интернет-портала Республики Беларусь. [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=H11500305 (дата обращения: 26.05.2020 г.)
13. Закон Республики Казахстан от 18.11.2015 № 410-V ЗРК «О противодействии коррупции», [Электронный ресурс]: Республиканский центр правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан. Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000410#z127 (дата обращения: 26.05.2020 г.).
14. Закон Республики Казахстан от 30.06.2017 г. № 81-VI «О прокуратуре» [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000081 (дата обращения: 26.05.2020).
15. Овчинникова П. С., Фомченко С. С., О проблемах проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Актуальные проблемы государства, права и экономики: VII Межвузовская научная конференция студентов, Санкт-Петербург, 30 апреля 2016 года: тезисы выступлений. — Ч. 2. — Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, — 2016.
16. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / под ред. В. Н. Южакова. — М.: Статут, 2004. — 64 с.
17. Бородина О. А. Правовые и организационные проблемы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы // Известия Алтайского государственного университета, №. 6 (104) — 2018.
18. Шафеева М. Д., Проблемы организации и проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры// Актуальные проблемы права, экономики и управления. — № 12. — 2016.
19. Кудашкин, А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. - М.: Норма. – 2011. – № 2. – С. 13 и др.
