В статье рассматриваются вопросы, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов субъектами административной юрисдикции.
Ключевые слова: прокурорский надзор, административная юрисдикция, правовые акты, законность.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 (далее — Федеральный закон № 2202–1) органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью правовых актов, издаваемых субъектами административной юрисдикции.
В теории прокурорского надзора существует полемика, касающаяся осуществления надзора за правовыми актами, наряду с нормативно-правовыми актами.
В настольной книге прокурора также говорится о том, что особое место занимают акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести постановления по делу об административном правонарушении [1].
Некоторые авторы полагают, что прокурор должен осуществлять надзор только за законностью нормативных правовых актов, исключая из сферы надзора ненормативные акты. Так, Субанова Н. В. в своих трудах придерживается точки зрения о том, что надзор прокурора за законностью нормативных правовых актов определяется как основное направление, а за индивидуально-правовыми актами — как вспомогательное [2].
На наш взгляд, в указанной ситуации следует исходить из формулировки ст. 23 Федерального закона № 2202–1, которая не конкретизирует характер правового акта, подлежащего надзору.
Кроме того, в соответствии с п. 15 Приказа Генпрокуратуры России от 02.06.2010 № 233 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по его составлению» закреплено, что в графе 2 отражаются сведения о выявленных прокурорами в процессе проверок незаконных правовых актах. К их числу относятся, в том числе, решения, постановления, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия.
Это могут быть акты нормативного порядка, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, либо акты индивидуального характера, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.
В связи с изложенным, считаем, что прокурор осуществляет надзор за законностью правовых актов индивидуального характера наравне с нормативно-правовыми.
В правоприменительной деятельности сущность проблемы заключается в определении пределов и оснований проведения проверок законности правовых актов.
Частью 2 ст. 21 Федерального закона № 2202–1 определены пределы прокурорского надзора за законностью решений, принимаемых должностными лицами органов административной юрисдикции в соответствии с которой проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки
Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» установлено, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законодательства.
Винокуров А. Ю. утверждает, что закон о прокуратуре не распространяет требование (о наличии у прокурора достаточных данных о нарушениях) на проверку законности правовых актов, прежде всего постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых соответствующими органами и их должностными лицами в пределах своих полномочий, в связи с чем прокурор вправе реализовывать свои полномочия и при отсутствии информации [3].
Исходя из кадрового потенциала прокуратуры и невозможности полного охвата всех правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и лицами, Казарина А. отмечает, что осуществлять надзор за законностью нормативных правовых актов, а «проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует проводить только по поступившим в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения (неперсонифицированный интерес) или граждан, которые по объективным причинам не могут полноценно защитить свои права (безгласный интерес)» [4].
Мыцыков А. Я. уделяет особое внимание необходимости сужения круга актов, надзор за законностью которых входит в компетенцию прокуратуры, за счет постановлений органов, осуществляющих административную юрисдикцию. Причем автор отстаивает точку зрения о том, что прокурор обязан действовать привычным способом, только если есть прямое обращение о нарушении таким актом права того или иного гражданина [5].
На наш взгляд, непрерывное и планомерное осуществление надзора за законностью правовых актов, принимаемых субъектами административной юрисдикции, является неотъемлемой частью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в связи с чем ограничение оснований и пределов указанной категории «правовых актов» не позволит в полной мере обеспечить реализацию целей и задач, поставленных перед органами прокуратуры.
В целях устранения вышеуказанных противоречий целесообразно внести дополнение в статью 23 Федерального закона № 2202–1, в которой закрепить положение о том, что под правовым актом понимается, в том числе правовой акт индивидуального характера.
Литература:
- Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; научн. ред. А. Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2012
- Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности. Кемерово, 2005.
- Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: Пособие / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2004.
- Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы // Законность. 2003 № 7.
- Мыцыков А. Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 3.
