Важнейшим условием государственного и социального развития Российской Федерации как мировой державы является создание и развитие высокотехнологичной, эффективной, мобильной, доступной, но, при этом –конкурентно-способной системы образования. Без подготовки современных, социально ответственных, граждански активных и высокопрофессиональных специалистов невозможно решать стоящие перед нашей страной задачи в развитии науки и производства, укрепления обороноспособности и совершенствования социальной сферы. И одним из решающих факторов развития современного российского образования является государственно-общественное управление, ставшее в последние десятилетия важнейшим мировым (и, соответственно — российским) образовательным трендом.
Современное российское государственно-общественное управление образованием, подразумевающее активное включение всех участников образовательных процессов в решение управленческих задач любых уровней для всех образовательных учреждений, получило свое активное развитие на рубеже XX и XXI веков и в своей начальной фазе опиралось как на традиции российского дореволюционного и советского образования, так и на успешный англо-американский опыт. В настоящее время, на наш взгляд, можно говорить об уже созданной современной системе государственно-общественного управления, которая стала одним из важнейших элементов общей структуры управления российским образованием. При этом современная российская система государственно-общественного управления образованием, оставаясь открытой и постоянно совершенствуясь, гармонично включила в себя как богатый опыт российского и советского образования, так и мировые новации в управлении образованием.
В нашей статье мы попробуем сравнить работу важнейшего элемента государственно-общественного управления, который сегодня называется управляющий совет, с работой аналогичного органа в образовании времен Российской империи.
Итак, конец XIX — начало XX века, Российская империя. Огромное и могущественное государство, раскинувшееся от Тихого океана до финских лесов и польских равнин, многомиллионное население и колоссальные природные ресурсы, бурно развивающаяся промышленность и выдающиеся научные достижения. И, вместе с тем, нищающая и практически неграмотная деревня, колоссальное социальное расслоение, растущее технологическое отставание от передовых стран Европы, сгущающиеся внешние угрозы. Лучшие умы Империи понимают, что без решительных реформационных мер будущее страны печально, и именно в это время правительство России начинает осуществление государственных реформ, в том числе — в сфере народного образования. Эти реформы должны были вывести российское народное образование на европейский уровень, обеспечив широкую грамотность для всех социальных слоев. Задача была крайне сложная и для своего времени, очень затратная. Без дополнительного внебюджетного финансирования решить ее было крайне сложно, и правительство решило пойти по пути привлечения к образованию частного капитала, которые к тому времени в России уже набрал серьезную силу. Естественно, насильно заставить бизнес того времени вкладывать деньги было нельзя. Но можно было создать стимулы для этого, вовлечь будущих инвесторов в процесс управления образованием, дать им нематериальные, но значимые для социальной среды Империи преференции в виде званий и наград. И вот, начиная с 1860 гола, на волне преобразований, связанных с отменой крепостного права и связанным с ними экономическим ростом, в России появляются первые органы государственно-общественного управления — попечительские советы учреждений образования, которые вплоть до революции 1917 года будут оставаться наиболее массовым, значимым и эффективным инструментом взаимодействия общества и государства в образовании. Да, организации, имеющие схожие с попечительскими (или опекунскими) советами существовали и ранее, достаточно вспомнить введенный Екатериной II в 1775 году «Приказ общественного призрения» или «Ведомство учреждений государыни императрицы Марии», созданное в 1796 по инициативе супруги императора Павла I, императрицы Марии Федоровны. Однако, следует отметить, что вышеуказанные структуры все же носили скорее государственный характер, так как основное финансирование осуществлялось из средств государства или императорской семьи, управление этими учреждениями также осуществлялось высшими государственными лицами. При этом народное образование не было основной сферой деятельности данных структур, так как главные усилия были сосредоточены на помощи «сирым и убогим» и включали поддержку, помимо народных школ, больниц, сиротских домов, аптек, богаделен, домов для душевнобольных и т. д.
Но логика государственного развития вела Россию вперед, крепостное право пало, начались процессы реформации государства, и 1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое привлекало вновь создаваемые региональные структуры самоуправления к решению значительной части социальных проблем, в том числе-проблем народного образования. Это стало своего рода революцией в образовании, и уже к 1896 г. 86,8 % школ содержалось земствами. Соответственно, принимались меры к совершенствованию системы управления народным образованием, в том числе — с привлечением более широких общественных кругов и уже в том же судьбоносном 1864 году Положением о начальных училищах 1864 г. был учрежден попечительский институт начальных школ. Итак, на переломе XIX и XX веков был создан просуществовавший на протяжении длительного периода времени единственный официально признанный гражданский институт управления образованием, имевший комплексный характер и предусматривающий участие в нем представителей различных социальных групп. Социальную роль попечительского совета можно определить, исходя из толкования самого термина «попечительство». По С. И. Ожегову «попечительство» — это форма защиты личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних (и некоторых иных) категорий граждан, а попечение, по Ожегову, не что иное, как покровительство, забота, при этом объектом этого покровительства может быть и отдельный человек, и целая организация.
Как мы уже отметили, история попечительства насчитывает почти полторы сотни лет. Появившиеся в 1860 году первые попечительские советы создавались на основе следующих принципов:
– в их состав входили богатые купцы и дворяне;
– персональный состав избирался или утверждался местным выборным органом — городской думой сроком на три года;
– советы были обязательны для начальных народных училищ, гимназий, школ, коммерческих училищ.
Обратим внимание, что в состав первых попечительских советов не входили представители педагогического коллектива и, как бы сказали сейчас «родительской общественности». Об учащихся, конечно же, не было и речи.
Попечительские советы создавались для решения следующих задач:
– для привлечения дополнительных внебюджетных средств на нужды образования;
– для материальной поддержки одаренных детей, прежде всего — из малообеспеченных семей;
– для установления общественно-государственного контроля за деятельностью учебного заведения;
– для координации деятельности региональных и местных органов самоуправления в управлении учебными заведениями;
– для оказания влияния со стороны общественности на образовательную политику каждого конкретного учебного заведения.
В дальнейшем попечительским советам уделялось значительное внимание со стороны государства, которое регулировало их деятельность с помощью соответствующих нормативных актов. Так, Высочайшим (царским) Указом от 26.03.1907 г. было утверждено Положение о попечительствах при начальных училищах, согласно которому:
1) попечительства учреждаются при начальных училищах. По желанию населения для нескольких училищ может быть учреждено одно общее попечительство;
2) открытие попечительства разрешается местным уездным или городским училищным советом по ходатайству содержателей училищ;
3) состав попечительств состоял из следующих лиц:
– попечитель училища,
– законоучитель (юрист, по-современному),
– учитель или учительница,
– заведующие училищем,
– представитель от земства или города,
– представители местного населения, пользующегося училищем, избранные сроком три года.
Здесь мы видим в составе членов попечительского совета и представителей педагогического коллектива, и представителей администрации, и даже представителей родительской общественности. Такой состав уже ближе к современному управляющему совету, за исключением важнейшей детали — учащихся в составе совета нет, и, если смотреть вперед, и не будет вплоть до начала XXI века. Расширяются к 1912 году и функции Совета. Указ предусматривал такие функции попечительств, как:
1) обеспечение для всех детей школьного возраста данной местности возможности учиться в школе,
2) устройство помещений для ночлега учеников и доставка проживающих на больших расстояниях,
3) снабжение неимущих учеников одеждой, обувью, пропитанием,
4) рассмотрение хозяйственных нужд школы, изыскание средств для их удовлетворения,
5) забота о наиболее хозяйственном производстве расходов на содержание школы.
Указ в общих чертах расписывал и регламент работы попечительских советов., включая периодичность заседаний, порядок принятия решений и т. д. Так, для обеспечения законности или как бы сказали сейчас «легитимности» постановлений попечительских советов, на заседании должно было присутствовать не менее половины от общего числа его членов, а все вопросы решались простым большинством голосов от числа присутствующих.
При этом, установленные правила не были догмой, а достаточно часто совершенствовались и развивались в соответствии с требованиями времени, при этом попечительские советы расширяли и свои функции, и свои полномочия. Например, Высочайшим Указом от 25.06.1912 г.было утверждено Положение о высших начальных училищах, глава 5 которого «О попечительном совете» устанавливала, что попечительные советы при высших начальных училищах избираются содержателями училищ в числе не более 6 человек сроком на три года и состоят из заведующего училищем, двух представителей педагогического совета, одного человека по назначению попечителя учебного округа и одного почетного попечителя (человека с высоким общественным статусом). Обратим внимание, что в данном Указе к компетенции попечительского совета были отнесены следующие вопросы:
1) выбор заведующего, законоучителя, преподавателей, врача и представление об их утверждении в установленном порядке;
2) рассмотрение годовых отчетов о состоянии училища и представление по ним заключения директору народных училищ и содержателю училища;
3) ежемесячная проверка сумм и отчетов по приходам н расходам,
4) представление контрольной палате в установленные сроки отчетов о расходе средств, отпускаемых из казны,
5) наблюдение за исправностью и сохранностью материальной части училища;
6) представление попечителю учебною округа об установлении платы за обучение и ее размера в училищах, содержащихся за счет средств казны;
7) освобождение от платы за учение по согласованию с педсоветом малообеспеченных учащихся;
8) представление директору народных училищ об открытии или закрытии параллельных отделений и общих ученических квартир;
9) составление сметы расходов по содержанию училища, если оно не содержится исключительно на средства казны:
10) изыскание средств к материальному улучшению училища.
Эти полномочия практически полностью соответствуют современным полномочиям управляющих советов, причем в каких-то аспектах (прежде всего — в плане финансовых вопросов) они были даже шире, чем сейчас.
Подводя некоторые итоги, можно сказать, что современный российский управляющий совет образовательной организации является настоящим правопреемником попечительского совета времен российской империи, между ними очень много общего –начиная от принципов комплектации до регламентов работы. Вместе с тем есть и принципиальные отличия, и главное из них –это участие в работе управляющего совета всех без исключения участников образовательного процесса, что без сомнения, говорит о том, что в настоящее время в государственно-общественном управлении российским образованием полностью реализованы принципы современной демократии.
Приложение
Выдержки из Высочайшего указа от 26.03.1907 г
Приложеніе къ статьѣ 3487 (прим. 4).
Положеніе о попечительствахъ при начальныхъ училищахъ.
- При начальныхъ училищахъ всѣхъ наименованій могутъ учреждаться попечительства, на которыя возлагаются заботы о благоустройствѣ училищъ и объ улучшеніи положенія учащихъ и учащихся въ нихъ. По желанію населенія, длч нѣсколькихъ училищъ можетъ быть учреждено одно общее попечительство. 1907 Март. 26 (с. у. 942) пол., ст. 1.
- Открытіе попечительствъ при начальныхъ училищахъ разрѣшается, по ходатайству содержателей училищъ, мѣстнымъ Уѣзднымъ или Городскимъ Училищнымъ Совѣтомъ. Тамъ же ст. 2.
- Въ составъ попечительствъ входятъ: Попечитель или Попечительница училища (Почетный Блюститель или Блюстительница), Законоучитель, Учитель или Учительница, завѣдывающіе училищемъ, представитель отъ земства или города и выборныя лица отъ мѣстнаго населенія пользующагося училищемъ. Представители отъ земства или города, а также выборные отъ мѣстнаго Вынаселенія, избираются на три года. Тамъ же, ст. 3.
- Попечительства пользуются правомъ предложенія содержателямъ училищъ кандитатовъ на должности Попечителей или Попечительницъ (Почетныхъ Блюстителей или Блюстительницъ) и учащихъ лицъ въ училища, находящіяся на ихъ попеченіи. Тамъ же, ст. 4.
- Попечительства должны заботится о томъ, чтобы всѣмъ дѣтямъ школьнаго возраста данной мѣстности предоставлена была возможность учиться въ школѣ. Въ сихъ цѣляхъ попечительства могутъ устраивать помѣщенія для ночлега учениковъ, доставлять подводы для тѣхъ изъ нихъ, которые живутъ на далекомъ разстояніи отъ училища снабжать неимущихъ учениковъ одеждою, обувью, пропитаніемъ и т. п. Тамъ же, ст. 5.
- Попечительства входятъ въ ближайшее разсмотрѣніе хозяйственныхъ нуждъ школы, составляютъ предположенія и изыскиваютъ средства для ихъ удовлетворенія, а также заботятся о наиболѣе хозяйственномъ производствѣ расходовъ по содержанію школы. Тамъ же, ст. 6.
- Пр изысканіи средствъ на предметъ удовлетворенія училищныхъ нуждъ попечительства имѣютъ право:
1) принимать пожертвованія деньгами, учебными пособіями, книгами, одеждою и другими соотвѣтствующими цѣлями попечительствъ, предметами, и
2) устраивать, съ надлежащаго каждый разъ разрѣшенія, концерты и публичныя чтенія. Тамъ же, ст. 7.
- Попечительства собираются въ устанавливаемые ими самими сроки, а также, по мѣрѣ надобности,по приглашенію предсѣдателя, которымъ состоитъ Попечитель или Попечительница (Почетный Блюститель или Блюстительница), а въ случаѣ ихъ отсутствія — Учитель или Учительница, завѣдывающіе училищемъ. Для дѣйствительности постановленій необходимо присутствіе въ засѣданіи не менѣе половины числа Членовъ. Дѣла рѣшаются простымъ большинствомъ голосовъ, причемъ голосъ предсѣдателя, при равенствѣ голосовъ, даетъ перевесъ.
- Попечительства входятъ по дѣламъ училищъ въ сношеніе, какъ съ содержателями, такъ и съ непосредственнымъ начальствомъ училищъ. Тамъ же, ст. 9.
- Годовые отчеты о дѣятельности попечительствъ представляются ими мѣстному Уѣздному или Городскому Училищному Совѣту и содержателямъ училищъ. Тамъ же, ст. 10.
Литература:
- Бибиков В. «Власть и попечители» — М. Управление школой № 5.2016
- Галиуллина С. Д. «Нормативно-правовое регулирование института попечительства в народных училищах российской империи» /Электронный ресурс /http:cyberleninka.ru/article|normativno-pravovoe-reguliovanie-instituta-popechitelstva/дата обращения: 20.05.2020
- Макарова Т. В. «Общественная экспертиза в сфере образования. Сборник методических и правовых рекомендаций» /Издательские решения — Москва/2016 /210 с.
