Муниципальные образования вступают в бюджетные правоотношения, прежде всего, для обеспечения финансовой основы своего функционирования. Обращаясь к исследованию бюджетных правоотношений с участием муниципальных образований, представляется целесообразным рассмотреть, хотя бы в самом общем виде, что понимается под бюджетными правоотношениями.
В соответствии со ст.1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:
1) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Таким образом, законодатель ограничился перечислением бюджетных правоотношений, не давая при этом определения названному термину. Вместе с тем в науке финансового права предлагаются следующие определения бюджетных правоотношений.
Так, Х. В. Пешкова определяет бюджетные правоотношения как «правоотношения, возникающие в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, направленные на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов — бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства» [7].
В. А. Фомин отмечает, что «бюджетные правоотношения можно рассматривать как урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов» [8].
В научной литературе существуют и более широкие определения бюджетных правоотношений. Например, А. А. Лежебокова предлагает следующее определение бюджетных правоотношений: «урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения сложносоставного характера, возникающие, развивающиеся и изменяющиеся в рамках бюджетного процесса, участники которых реализуют представленные им полномочия по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса» [5].
Проанализировав предложенные авторские определения, а также положения ст.1 БК РФ представляется возможным выделить следующие особенности бюджетных правоотношений, раскрывая их сквозь призму функционального назначения, субъектного состава, а также самостоятельной законодательной базы.
Соглашаясь с Х. В. Пешковой, все признаки, присущие бюджетным правоотношениям, можно условно подразделить на три группы:
1) признаки, присущие любым общественным отношениям, урегулированным нормами права;
2) признаки бюджетных правоотношений как разновидности финансовых правоотношений;
3) признаки, определяющие специфику бюджетных правоотношений в сравнении с иными финансовыми правоотношениями [6].
Рассматривая признаки, присущие любым правоотношениям, следует отметить, что бюджетное правоотношение — общественное отношение, урегулированное нормами бюджетного права, возникающее между участниками бюджетного процесса, наделенных взаимными правами и обязанностями; обеспечивается силой государственного принуждения, т. е. гарантируется и охраняется государством.
Бюджетные правоотношения как разновидность финансовых правоотношений отличаются тем, что они: 1) возникают в процессе бюджетной деятельности; 2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является управомоченный орган государства (финансовый орган, кредитная организация) или высший, а также местный орган государственной власти; 3) они почти всегда возникают по поводу денег — денежного платежа в доход государства, публичных расходов и т. п.
В связи с тем, что бюджетная деятельность муниципальных образований как и всего государства в целом складывается из трех основных групп бюджетных правоотношений: отношений формирования, отношений распределения и отношений использования централизованных денежных фондов — бюджетов, представляется возможным выделить соответствующие основные виды бюджетных правоотношений. Вместе с тем следует отметить, что далеко не все бюджетные правоотношения можно отнести к одному из вышеперечисленных видов. Все иные бюджетные правоотношения в рамках бюджетной деятельности (контрольные правоотношения и другие) выполняют вспомогательную роль для обеспечения правоотношений указанных групп.
К признакам, определяющим специфику бюджетных правоотношений в сравнении с иными финансовыми правоотношениями, можно отнести следующие:
- Более узкий круг субъектов по сравнению с иными финансовыми правоотношениями. Среди бюджетных правоотношений муниципальных образований И. В. Петрова выделяет: межбюджетные отношения муниципальных образований с Российской Федерацией и ее субъектами; бюджетные правоотношения, которые возникают между муниципальными образованиями разных уровней: внутримуниципальные бюджетные правоотношения муниципальных образований и межмуниципальные бюджетные правоотношения; бюджетные правоотношения, возникающие между одноуровневыми муниципальными образованиями.
- Наличие специфических объектов бюджетных правоотношений, таких как проект бюджета, правовые акты о бюджете, бюджетные росписи, составленные на основе правового акта о бюджете; правовые акты об утверждении отчета об исполнении бюджета; различные документы бюджетной отчетности.
- Для большинства бюджетных правоотношений характерен цикличный повторяющийся характер.
Подводя итоги, можно предложить следующее определение бюджетных правоотношений муниципального образования — это урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения, возникающие на уровне муниципального района, городского округа, поселения, участники которых реализуют представленные им бюджетные полномочия в рамках бюджетного процесса либо с целью его обеспечения для обеспечения финансовой основы функционирования муниципальных образований.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// «Собрание законодательства РФ», N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
- Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации»// «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1649.
- Лежебокова А. А. Некоторые особенности бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2007. № 10. С. 6.
- Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России. М., 2014. С. 69.
- Пешкова Х. В. Понятие и природа отношений, развивающихся в связи с функционированием бюджетного устройства государства // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 211.
- Фомин В. А. Финансовые и бюджетные правоотношения в системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. № 4. С. 9.
