Статья посвящена рассмотрению вопроса о месте финансового контроля в системе российского права. Раскрывается содержание финансового контроля в области таможенного дела, показан его комплексный характер, выделяются группы правоотношений по финансовому контролю в области таможенного дела.
Ключевые слова: финансовый контроль, таможенное дело, институт права, финансовые правоотношения.
Роль финансового контроля в современных условиях системы государственного управления заключается не только в реализации публичных функций по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов, но и в защите экономической безопасности государства.
Особое значение приобретает финансовый контроль, имеющий определенную специфику в области таможенного дела: органы, уполномоченные его осуществлять, призваны содействовать развитию внешнеторговой деятельности и в то же время должны способствовать созданию условий для реализации экономических интересов страны. Централизация доходов от внешнеэкономической деятельности имеет важное политическое, социальное и экономическое значение, поскольку эти средства служат инструментом претворения в жизнь мероприятий, намеченных государством [12]. Посредством финансового контроля в области таможенного дела таможенные органы обеспечивают полное и своевременное поступление в доходную часть федерального бюджета сумм таможенных платежей, а также иных фискальных доходов (пеней, штрафов).
Прежде чем выделить особенности финансового контроля в таможенной сфере, следует уяснить место финансового контроля в системе российского права.
Е. Ю. Грачева отмечает необходимость выделения финансового контроля как подотрасли финансового права, включающей финансово-правовые нормы общей и особенной его частей [13]. Представляется, что в будущем подобное выделение вполне возможно.
Теоретики под подотраслью права понимают некое целостное образование в системе права, в состав которого входят несколько институтов той или иной отрасли права, для которых характерна высокая степень специализации входящих в них норм [14]. Подотрасли права регулируют отдельные массивы общественных отношений, характеризующихся своей спецификой и известной родовой обособленностью [15]. Иными словами, для обособления определенной совокупности правовых норм в подотрасль права необходимо, чтобы указанная совокупность обладала определенной спецификой, позволяющей выделить ее из всей массы норм данной отрасли. Кроме того, необходима внутренняя организация отрасли права: деление на институты, субинституты.
Подобной родовой обособленностью обладают отношения, регулируемые, например, бюджетным, налоговым правом. Указанные подотрасли имеют достаточно четкое оформление и разработанную структуру.
Область общественных отношений в сфере финансового контроля также обладает определенной спецификой, а именно:
– данные отношения возникают в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований,
– указанные отношения складываются по поводу контроля за соблюдением законности и целесообразности в области собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований,
– конечной целью существования данных отношений является эффективное социально-экономическое развитие страны, содействие успешной реализации финансово-правовой политики государства, эффективному использованию финансовых ресурсов.
Что касается внутренней организации финансового контроля, то, как справедливо отмечает Н. И. Химичева, финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому, помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансово-правовых институтах. Данные нормы неразрывно связаны с содержанием соответствующих финансово-правовых институтов, что не позволяет выделить их из этих институтов и сгруппировать в совокупности с соответствующими нормами общей части в особую подотрасль финансового права.
Правовые нормы, регулирующие порядок производства финансового контроля, содержатся в различных нормативных правовых актах: Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, Налоговом кодексе РФ [2], Бюджетном кодексе РФ [3], ряде федеральных законов: «О Счетной палате Российской Федерации» [4], «О валютном регулировании и валютном контроле» [5], «О банках и банковской деятельности» [6], «О бухгалтерском учете» [7], в нормативных правовых актах субъектов РФ, органов местного самоуправления. В указанной совокупности правовых норм, регулирующих отношения по финансовому контролю, отсутствуют общие нормы, регулирующие организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, внутренняя организация подотрасли, т. е. деление на соответствующие институты права, а также четкая классификация видов, форм, методов финансового контроля.
Здесь следует отметить, что перспектива оформления финансового контроля в самостоятельную подотрасль финансового права возможна при наличии совокупности таких факторов, как: издание соответствующего закона, регулирующего общественные отношения в сфере финансового контроля, законодательное закрепление норм общего характера, регулирующих финансовый контроль, оформление четкой структуры в совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения по финансовому контролю, четкая регламентация иерархии и компетенции органов, осуществляющих финансовый контроль, а также потребности практики. Однако на данном этапе говорить о подобном выделении преждевременно.
В основном же в правовой литературе финансовый контроль определяется как институт финансового права. А. А. Ялбулганов признает финансовый контроль институтом общей части финансового права, при этом допускает в некоторых разделах особенной части конкретизацию отдельных положений финансово-контрольной деятельности государства в соответствии с диверсификацией видов контроля в зависимости от предмета контроля [8].
Таким образом, в зависимости от специфики объекта финансового контроля можно выделить: бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль, валютный контроль, таможенный контроль и т. д.
В теории права правовой институт представляет собой комплекс взаимосвязанных юридических норм, воздействующий на определенный вид близких по содержанию и в этом смысле родственных общественных отношений [9]. Взаимосвязь юридических норм, составляющих правовой институт, определяет его логическую конструкцию, благодаря которой правовой институт представляет собой «системно-целостное, нерасчленяемое образование, единую правовую общность» в рамках системы права [10].
Д. Е. Петров выделил следующие признаки правового института:
1) это всегда комплекс, определенная совокупность юридических норм,
2) данный комплекс юридических норм воздействует на отношения определенного вида и регулирует различные варианты развития определенной жизненной ситуации,
3) правовой институт включает в себя не только непосредственно регулятивные нормы права (правила поведения), но и отправные нормы, опосредованно участвующие в регулировании данного отношения,
4) правовой институт имеет в своем «арсенале» полный набор юридических средств, необходимых для воздействия на данный вид общественных отношений,
5) правовому институту присуща внутренняя организация, взаимосвязь юридических норм, составляющих правовой институт.
Объективной материальной предпосылкой интеграции правовых норм в институты является наличие соответствующей разновидности общественных отношений [9].
В юридической литературе выделяются комплексные правовые институты. Комплексный (межотраслевой) правовой институт объединяет схожие нормы, относящиеся к различным отраслям права. Межотраслевые институты возникают как следствие тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единое, по существу, общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли права [9].
Так, Т. В. Конюхова отмечает, что характерной чертой правового регулирования в области финансового контроля является его комплексность [11]. Действительно, нормы, регулирующие осуществление финансового контроля, содержатся в различных отраслях права и законодательства.
Итак, финансовый контроль — правовой институт, который регулируется не только нормами финансового права, но и нормами конституционного, административного, таможенного, уголовного права, а, следовательно, является комплексным правовым институтом.
Многообразие финансовых отношений обусловливает многочисленность видов государственного финансового контроля. В зависимости от сферы проведения финансового контроля выделяют бюджетный контроль, налоговый контроль, контроль в сфере банковского кредитования или страхования, валютный контроль, контроль в области таможенного дела. Последний выступает видом государственного контроля, а некоторые его формы и методы находятся в системе финансового контроля. Все эти отдельные виды финансового контроля регулируются не только общими финансово-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права и законодательства.
Финансовый контроль в области таможенного дела заключается в контроле за соблюдением законности и целесообразности в области собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов государства, складывающихся в области таможенного дела, и направлен на защиту финансовых интересов государства. Поскольку финансовый контроль в области таможенного дела включает в себя не только деятельность уполномоченных органов по проверке своевременности и полноты поступления таможенных платежей в бюджет, но и контроль за целевым и эффективным использованием таможенными органами бюджетных средств, постольку данный вид финансового контроля направлен на соблюдение не только законности, но и целесообразности в области собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов государства. Применительно к сфере таможенного дела собирание, распределение (перераспределение) денежных фондов представляет собой установление государством таможенных платежей, их видов, ставок, фискальную деятельность уполномоченных органов, т. е. формирование доходной части бюджета, а также выделение из федерального бюджета сумм на финансирование таможенных органов и последующее использование денежных фондов в интересах государства.
Финансовый контроль в области таможенного дела осуществляется на двух уровнях власти: законодательном (представительном) и исполнительном. Кроме того, органы финансового контроля можно разграничить в соответствии с их компетенцией. Так, можно выделить:
– органы общей компетенции. К ним относятся как законодательные, так и исполнительные органы власти: Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, различные комиссии Государственной Думы РФ, созданные для анализа законопроектов, связанных с расходованием финансовых средств в таможенной сфере.
Правительство РФ осуществляет общее руководство таможенным делом, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении федерального бюджета. Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров,
– органы специальной компетенции. К ним относятся: Федеральная таможенная служба (далее — ФТС России) и подчиненные ей территориальные таможенные органы, а также налоговые органы, банки. ФТС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и по нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела. В области финансового контроля таможенные органы контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию. Налоговые органы в сфере финансового контроля в области таможенного дела проверяют обоснованность применения ставки ноль процентов и налоговых вычетов при экспорте товаров. Банки же, в свою очередь, как агенты валютного контроля подтверждают поступление валютной выручки по внешнеторговым контрактам.
Среди отношений по финансовому контролю в области таможенного дела можно выделить:
1) контроль, осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти, в процессе принятия нормативных правовых актов в области таможенного дела, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета или влияющих на финансирование и исполнение бюджета. Так, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой РФ федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии,
2) контроль, осуществляемый таможенными органами за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов. В данном случае проявляется фискальная функция таможенных органов, которая представляет собой деятельность по взиманию таких платежей, контролю за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, принятию мер по их принудительному взысканию,
3) контроль, осуществляемый налоговыми органами, за обоснованностью применения ставки ноль процентов и налоговых вычетов при экспорте товаров. Именно на налоговые органы возложена обязанность по проверке документов, представленных в соответствии со ст. 165 Налогового кодекса РФ, и подтверждению применения ставки ноль процентов,
4) контроль уполномоченных банков как агентов валютного контроля. Поскольку валютные правоотношения складываются в сфере финансовой деятельности государства и осуществляются в том числе при перемещении товаров через таможенную границу, то указанный контроль также является составной частью финансового контроля в области таможенного дела. Уполномоченные банки как агенты валютного контроля обязаны осуществлять контроль за проведением валютных операций своими клиентами, а также за своевременностью и полнотой поступления валютной выручки на счета в уполномоченные банки РФ,
5) контроль вышестоящих таможенных органов за нижестоящими в части целевого и эффективного использования бюджетных средств. Это так называемый ведомственный финансовый контроль. Статья 269 Бюджетного кодекса РФ устанавливает порядок осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета. ФТС России осуществляет контроль, в том числе финансовый, за деятельностью таможенных органов и представительств таможенной службы за рубежом.
Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Наиболее предпочтительной является точка зрения, согласно которой финансовый контроль в области таможенного дела — вид финансового контроля, являющегося институтом финансового права, которому как части целого присущи все характерные черты финансового контроля, в том числе и комплексность. Предметом правового регулирования указанного финансово-правового института являются общественные отношения по контролю за соблюдением законности и целесообразности в области собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов государства, связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Финансовый контроль в области таможенного дела осуществляется органами как общей, так и специальной компетенции.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// «Собрание законодательства РФ», N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019)// «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
- Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации»// «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1649.
- Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О валютном регулировании и валютном контроле»//«Собрание законодательства РФ», 15.12.2003, N 50, ст. 4859.
- Федеральный закон от 02.12.1990 N 395–1 (ред. от 27.12.2019) «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2020)// «Собрание законодательства РФ», 05.02.1996, N 6, ст. 492.
- Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О бухгалтерском учете» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// «Собрание законодательства РФ», 12.12.2011, N 50, ст. 7344.
- Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 3.
- Петров Д. Е. Отрасль права / под ред. М. И. Байтина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 41.
- Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 121.
- Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2.
- Бакаева О. Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование. М.: Статут, 2005.
- Грачева Е. Ю., Хорина Л. Я. Государственный финансовый контроль: курс лекций. М.: Проспект, 2005. С. 68–70.
- Любашиц В. Я., Мордовцев А. Ю., Тимошенко И. В. Теория государства и права: учебное пособие. Ростов н/Д: Издательский центр «Март», 2002. С. 371.
- Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 311.
