Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и добычи водных биологических ресурсов с учетом правоприменительной практики Федерального агентства по рыболовству



В статье рассмотрены отдельные проблемы, возникающие в процессе правоприменительной практики органов Росрыболовства в сфере привлечения правонарушителей к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, надзорная деятельность органов прокуратуры в указанной сфере, возможные пути решения соответствующих проблем.

Ключевые слова: прокурорский надзор, Росрыболовство, охрана окружающей среды, охрана водных биологических ресурсов, административное правонарушение, административная ответственность.

Прокуратура Российской Федерации является государственным органом, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующего законодательства России, в том числе и в сфере охраны окружающей среды [3, п. 1 ст. 1]. Данное направление является одним из приоритетных в надзорной деятельности органов прокуратуры [8].

Прокурорский надзор носит надведомственный характер и распространяется на органы, наделенные функциями государственного контроля, в связи с чем деятельность органов прокуратуры напрямую влияет на состояние законности и эффективности поднадзорных органов.

Осуществление функций по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов отнесено к компетенции Федерального агентства по рыболовству (далее — Росрыболовство).

Должностные лица данного органа наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, рассмотрению дел об указанных административных правонарушениях, а также по применению мер, направленных на предотвращение таких нарушений [6, 7, 2].

В ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий должностными лицами Росрыболовства выявляются многочисленные нарушения закона, в основном административно-правового характера. Так, по результатам проверок за 2017 год вскрыто 1469 нарушений законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, привлечено к административной ответственности 1463 должностных и юридических лиц на общую сумму административных штрафов 23 млн. 546 тыс. руб. [17].

За 2019 год Северо-Кавказским территориальным Управлением Росрыболовства в результате контрольно-надзорных мероприятий выявлены 3951 нарушения, из них административного характера — 3919, уголовного характера — 32. Взыскиваемость составила 67 % и 68 % соответственно [18].

В Сахалино-Курильском территориальном управлении Росрыболовства в 2019 году зарегистрировано — 2230 правонарушений, должностными лицами составлено 1891 протоколов об административных правонарушениях на сумму 7794,1 тыс. руб., из них взыскано на сумму 3655,874 тыс. руб. [20].

Административная ответственность является видом юридической ответственности, под которой принято понимать реализацию уполномоченными специальными органами административно-правовых санкций к лицам, совершившим правонарушение [15, c. 322].

В учебной литературе юридическая ответственность определяется как применение мер государственного принуждения к правонарушителю за совершенное им противоправное деяние. Одним из основных принципов юридической ответственности является принцип неотвратимости, который предполагает ее неминуемость для лица, совершившего правонарушение [14, c. 186].

При этом соблюдение принципа неотвратимости административной ответственности при назначении административного наказания в виде административного штрафа напрямую зависит от исполнения правонарушителями вынесенных в отношении них постановлений по делам об административных правонарушениях.

Согласно положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) в случае отсутствия сведений об оплате в установленный срок административного штрафа, должностное лицо, рассмотревшие дело об административном правонарушении, изготавливает и направляет материалы в ФССП для организации принудительного исполнения и составляет в отношении лица протокол по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, о чем свидетельствует ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ. Данное положение призвано повлечь неблагоприятные последствия для правонарушителя в случае несоблюдения им установленного порядка исполнения наложенного уполномоченными органами административного наказания, в связи с чем санкция состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, включает в себя, в том числе и возможность назначения административного ареста, как одной из наиболее суровых мер административной ответственности, предполагающей изоляцию такого лица от общества.

Указанием Генерального прокурора России от 05.05.2017 № 320/20 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и добычи водных биологических ресурсов» констатирована ненадлежащая работа поднадзорных объектов, в том числе при осуществлении контрольных полномочий, в связи с чем подчиненным прокурорам предписано активизировать надзор в данной сфере.

Результатами прокурорских проверок территориальных отделов Росрыболовства устанавливались факты непринятия должностными лицами своевременных и должных мер по взысканию штрафных санкций и привлечению к ответственности лиц, уклоняющихся от их уплаты, в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ [16, 22, 23].

При этом, анализ опубликованных обзоров правоприменительной практики показывает, что территориальные органы Росрыболовства сталкиваются с проблемой возвращения направляемых ими протоколов по делам об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ на стадии подготовки к их рассмотрению судами в связи с неявкой или необеспечением явки лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, в суд.

Указанные ситуации обусловлены установленной законом спецификой рассмотрения дел об административных правонарушениях, санкция составов которых предусматривает назначение административного наказания в виде административного ареста, выраженной в:

1) немедленном направлении такого протокола в суд после его составления (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ),

2) установлении сокращенного срока рассмотрения таких дел судьями — в день поступления материалов дела об административном правонарушении (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ),

3) обязательности участия в рассмотрении дела лица, привлекаемого к административной ответственности (ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ).

Определяя конституционно-правовой смысл ч 3. ст. 25.1 КоАП РФ, предусматривающей обязательность участия в рассмотрении дела лица, привлекаемого к административной ответственности, Конституционный суд Российской Федерации указал на обусловленность данного положения необходимостью обеспечения дополнительной гарантии реализации привлекаемым лицом права на защиту при возможности применения более суровых мер административной ответственности [12].

Действующим законодательством об административных правонарушениях не предусмотрена возможность обжалования определений судов о возврате протоколов с приложенными материалами самостоятельно органами и должностными лицами, его составившими, в связи с чем, полагая подобные решения судов незаконными, территориальные органы Росрыболовства, ссылаясь на отсутствие у них права или обязанности обеспечить явку лица, привлекаемого к административной ответственности, на рассмотрение дела, поскольку законом таких полномочий им не представлено, обращаются к районным и городским прокурорам с ходатайством о принесении протеста в порядке главы 30 КоАП РФ. Однако имеют место случаи отказов прокуроров в вынесении протестов, мотивированные тем, что их позиция в данном вопросе аналогична судейской [18, 19, 20].

Следует отметить, что подобные обстоятельства возвращения протокола об административном правонарушении являлись основанием для принесения протеста заместителем Генерального прокурора России в Верховный суд Российской Федерации, по результатам которого он оставлен без удовлетворения, а решение мирового судьи о возвращении протокола без изменения [11].

В указанном постановлении Верховный суд отклонил довод протеста относительно невозможности отнесения обстоятельства необеспечения должностным лицом явки правонарушителя в суд к существенным недостаткам, указав на отнесение к иным обстоятельствам, влекущим невозможность рассмотрения дела об административном правонарушении, исходя из системы толкования положений КоАП РФ.

Позднее данный вопрос нашел свое отражение в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации [13], согласно положениям которого при неявке или недоставлении привлекаемого лица протокол с материалами дела возвращается судьей в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ в орган его составивший в случаях если санкция состава административного правонарушения не предусматривает альтернативного вида административного наказания и судья допускает возможность назначения наказания в виде административного ареста.

Соответственно, судья вправе рассмотреть дело, если лицо не явилось либо не было доставлено в судебное заседание, в случае если фактические обстоятельства дела не исключают возможности назначения административного наказания, не связанного с содержанием лица в условиях изоляции от общества.

Вместе с тем, несмотря на полномочия Президиума Верховного суда РФ по рассмотрению отдельных вопросов судебной практики, подобные обзоры, в отличие от постановлений Пленума Верховного суда РФ, не являются обязательными для нижестоящих судов.

Кроме того, при анализе судебной практики о возвращении протоколов в полномочные органы по указанным обстоятельствам судами фиксируется повторное направление лишь порядка 60 % возвращенных протоколов [21].

Решением проблемы, по нашему мнению, явилось бы внесение изменений в действующее законодательство, регламентирующее порядок рассмотрения подобной категории дел об административных правонарушениях.

В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [10] (далее — ПКРФоАП, Проект).

Так, положениями статьи 4.8 ПКРФоАП предусмотрено при необходимости взятие полномочными органами и должностными лицами обязательства о явке лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также возможность впоследствии подвергнуть его приводу в случае нарушения такого обязательства.

Проект также предусматривает возможность продления судом срока рассмотрения дела в случае недоставления в суд лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо в случае нарушения таким лицом обязательства о явке в суд, а также возможность отложения дела по данным обстоятельствам (часть 5 ст. 8.6, ст. 8.11 ПКРФоАП).

С учетом изложенного, представляется, что до момента принятия в установленном порядке вышеуказанных изменений, прокурорам при проведении проверок в территориальных органах Росрыболовства необходимо учитывать имеющуюся проблематику, обращая внимание на недопустимость неисполнения должностными лицами Росрыболовства обязанности по составлению протоколов по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и по их повторному направлению в случае возврата судами после устранения недостатков.

При поступлении обращений об опротестовании определений о возврате судами протоколов о таких правонарушениях следует рассматривать указанные материалы с учетом позиции, выраженной в Обзоре судебной практики Верховного суда России № 4 (2016), с целью недопущения фактов уклонения виновных лиц от установленной законом ответственности.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС КонсультантПлюс.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
4. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
5. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.
6. Постановление Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 25. Ст. 2979.
7. Приказ Росрыболовства от 11.02.2020 № 64 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.08.2020 № 59443) // СПС КонсультантПлюс.
8. Приказ Генерального прокурора России от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» // СПС КонсультантПлюс.
9. Указание Генерального прокурора России от 05.05.2017 № 320/20 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и добычи водных биологических ресурсов» // СПС КонсультантПлюс.
10. Проект «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06–20/00102945) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020) // СПС КонсультантПлюс.
11. Постановление Верховного Суда РФ от 16.04.2014 г. № 7-АД13–8 // СПС КонсультантПлюс.
12. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 21.05. 2015 г. № 1125-О // СПС КонсультантПлюс.
13. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016) // СПС КонсультантПлюс.
14. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. Учебник — М.: Издательская группа ИНФРА. М- НОРМА, 1996. — 624 с.
15. Попов Л. Л. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров — РГ-Пресс, 2015. — 568 с.
16. Раскина Т. Надзор за исполнением законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов // Законность. — М., 2009, № 5. — С. 19–23.
17. Обзор правоприменительной практики Росрыболовства в сфере сохранения водных биоресурсов и среды их обитания. — Текст: электронный // Федеральное агентство по рыболовству: [сайт]. — URL: http://fish.gov.ru/files/documents/profilaktika_narushenij_obyazatelnykh_trebovanij/obobshenie_prav-praktiki.pdf (дата обращения: 10.09.2020).
18. Итоги деятельности Северо-Кавказского территориального управления Федерального агентства по рыболовству за 2019 год. — Текст: электронный // Северо-Кавказское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству: [сайт]. — URL: http://zkturr.ru/Documenti/PP/Itogi-2019.docx (дата обращения: 08.09.2020).
19. Обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Северо-Восточного территориального управления Федерального агентства по рыболовству за I квартал 2018. — Текст: электронный // Северо-Восточное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству: [сайт]. — URL: http://свту.рф/images/docs/1--2018-.pdf (дата обращения: 08.09.2020).
20. Обобщение правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Сахалино-Курильского территориального управления Федерального агентства по рыболовству за 2019 год. — Текст: электронный // Сахалино-Курильское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству: [сайт]. — URL: https://sktufar.ru/wp-content/uploads/2020/03/Обобщение-практики-2019-год.docx (дата обращения: 08.09.2020).
21. Справка по результатам изучения обоснованности возвращения судьями районных (городских) судов и мировыми судьями Пермского края протоколов об административных правонарушениях и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, за 1 полугодие 2018 года. — Текст: электронный // Пермский краевой суд: [сайт]. — URL: http://oblsud.perm.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=728 (дата обращения: 08.09.2020).
22. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Иван Семчишин потребовал от руководителя Верхнеобского территориального управления Росрыболовства устранить нарушения закона. — Текст : электронный // Генеральная прокуратура Российской Федерации : [сайт]. — URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1064994/ (дата обращения: 07.09.2020);
23. По представлению прокуратуры Чукотского АО к дисциплинарной ответственности привлечено должностное лицо Росрыболовства за нарушение административного законодательства. — Текст : электронный // Генеральная прокуратура Российской Федерации : [сайт]. — URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-75064/ (дата обращения: 07.09.2020).