В статье проведен анализ содержания общественных отношений, возникающих в связи с поступлением на муниципальную службу. Изучено регулирующие значение норм административного и трудового права для осуществления служебной деятельности на должности муниципальной службы, раскрыты особенности трудового договора с муниципальными служащими. В результате проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия муниципальных служебных отношений.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные служебные отношения, муниципальная служба, муниципальный служащий.
Являясь разновидностью общественных отношений, служебные правоотношения обладают специфическими характеристиками, которые отличают их от других отношений. Основой для понимания сущности муниципальных служебных отношений выступает то, что они возникают в процессе служебной деятельности муниципальных служащих и соответственно регулируются правовыми нормами в сфере муниципальной службы.
Муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Согласно Федеральному закону от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 25-ФЗ) [6], отношения между нанимателем (т. е. муниципальным образованием) и гражданином, поступающим на муниципальную службу, оформляются путем заключения трудового договора (или контракта в случае замещения должности главы местной администрации по результатам конкурса). При этом следует обратить внимание, что момент возникновения общественных отношений, обусловленных практическим осуществлением муниципальной службы, Федеральный закон № 25-ФЗ (ч. 6 ст. 16) связывает не с заключением трудового договора между субъектами отношений, а с назначением на должность муниципальной службы, которое оформляется соответствующим актом представителя нанимателя (главы муниципального образования, руководителя органа местного самоуправления или иного уполномоченного лица).
Таким образом, содержанием муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности являются юридически оформленные правоотношения между муниципальным образованием (в лице представителя нанимателя) и гражданином в целях осуществления последним обязанностей и прав в соответствии с замещаемой им в составе муниципального органа должностью. Лицо, принятое на муниципальную службу, приобретает статус муниципального служащего и становится субъектом служебных отношений.
Необходимо отметить, что служебными отношениями являются только те общественные отношения, которые происходят внутри системы управления муниципальным образованием. Их необходимо отличать от «внешних» отношений, которые возникают при взаимодействии муниципального служащего с третьими лицами при исполнении своих должностных обязанностей в соответствии с компетенцией органа, в котором он работает [3, С. 90]. Служебные отношения в этом смысле тождественны трудовым отношениям и возникают исключительно между служащим (работником) и нанимателем (работодателем) в связи с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением.
Муниципальная служба как профессиональная деятельность представляет собой реализацию гражданином конституционного права на свободное распоряжение своими способностями к труду, предусмотренное ч. 1 ст. 37 Конституции РФ [7]. Однако не каждое лицо может стать муниципальным служащим, и следовательно, не у любого лица могут возникнуть муниципально-служебные отношения, поскольку для этого необходимо выполнение определенных условий. Перечень соответствующих требований и ограничений установлен ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ. Кроме того, заключению трудового договора для замещения должности муниципальной службы в соответствии с нормативными актами субъекта РФ или муниципального образования может предшествовать конкурс для оценки соответствия претендента установленным квалификационным и профессиональным требованиям к должности муниципальной службы (ст. 17 Федерального закона № 25-ФЗ). Соответственно можно утверждать, что муниципальные служащие могут осуществлять свою служебную деятельность, только будучи наделенными на это полномочиями в установленном законодательством порядке.
Согласно ч. 6 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу происходит на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Ключевым принципом трудового права Российской Федерации является свобода труда (ст. 2 Трудового Кодекса РФ [8]), что помимо права распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности, выражается в свободе трудового договора.
Трудовой договор по своей сути является соглашением сторон об условиях труда. Данное соглашение носит личный характер и характеризуется определенной автономией воли сторон при их формально-юридическом равенстве [5, С. 18]. Следовательно, у работника имеется возможность обсуждения условий выполнения им трудовых функций. Однако касаемо муниципальной службы, как показывает региональная практика, возможность корректировки условий трудового договора в подавляющем большинстве случаев не предусматривается [2, С. 113].
В литературе высказывалась мысль о том, что влияние норм частного права в правовом регулировании муниципальной службы в нашей стране под воздействием обще-политических процессов существенно ослабевает [1, С. 380]. С внесением недавних поправок в Конституцию РФ эта тенденция стала очевидной, поскольку в ч. 3 ст. 132 теперь провозглашено, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации» [9]. И хотя понимание местного самоуправления как вида публичной власти было предложено Конституционным Судом РФ еще в конце ХХ века [10], полагаем, что конституционное закрепление института местного самоуправления в иерархичной системе управления государством будет способствовать его дальнейшему развитию в административно-правовом русле.
Тем не менее, на сегодняшний день в регулировании муниципальной службы сохраняется принцип сочетания частных и публичных начал, выражающихся в присутствии административно-правового и договорного регулирования отношений по исполнению служебных прав и обязанностей по должности муниципальной службы. Как справедливо отмечают А. П. Коробова и Д. А. Карев, «действительный смысл данного принципа выражается в том, что частно-правовое регулирование муниципально-служебных отношений носит субсидиарный характер: во-первых, такое регулирование допускается лишь в случаях отсутствия публично-правовых норм и, во-вторых, лишь в части, не противоречащей публично-правовому регулированию таких отношений» [4, С. 36].
Таким образом, можно заключить, что муниципальные служебные отношения — это урегулированные нормами права и трудовым договором общественные отношения, сторонами которого являются гражданин, с одной стороны, и муниципальное образование — с другой, возникающие по поводу осуществления муниципальной службы как вида профессиональной деятельности, содержание которых составляют процессы поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы.
Литература:
- Глушко Е. К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. — М.: АНО «Центр публично-правовых исследований». — 2007. — С. 375–394.
- Жильцова Ю. В., Козина Е. В. Ограничения свободы сторон в обсуждении условий трудового договора с муниципальным служащим // Муниципалитет: экономика и управление. — 2018, № 2 (23). — С. 111–115.
- Иванчина Ю. В. Проявление функций трудового права в процессе прохождения муниципальной службы (на примере функции администрирования (управления)) // Муниципалитет: экономика и управление. — 2018, № 1 (22). — С. 89–96.
- Коробова А. П., Карев Д. А. Сочетание частных и публичных начал в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2019, № 2 (46). — С. 34–37.
- Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. — 2008, № 2. — С. 18–21.
- О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. — № 10, 05.03.2007, ст. 1152.
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. — 25.12.1993, № 237; Офиц. интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru 04.07.2020.
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. — 07.01.2002. № 1 (часть I), ст. 3.
- О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru 14.03.2020.
- По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
