Историческое развитие идеи парламентаризма в России в 1905–1906 гг.



Термин «парламентаризм» в государствоведении возник при характеристике деления монархий на абсолютные и ограниченные, когда последние — разделяются на конституционные (дуалистические) и парламентарные, понимаемые как особые формы правления [10].

Парламент, являясь формой народного представительства ограничивал главу государства, особенно при назначении и увольнении министров. Установилось мнение, что парламентарный монарх, или президент, царствует, но не правит, а его министры опираются в своей деятельности на доверие нижней палаты. Именно данная система и получила название «парламентаризм» в узком значении слова.

Следует отметить, что к началу XX в. в России не сформировалось разграничение полномочий между различными государственными органами. Монарх продолжал сохранять в Российской империи абсолютную власть. Все государственные институты империи — Государственный Совет, министерства, Сенат, а также Синод были полностью подчинены только монарху. Император обладал всей полнотой неразделенной законодательной и исполнительной власти, единолично направлял внутреннюю и внешнюю политику, а также и формировал по собственному разумению всю высшую гражданскую и военную бюрократию Российской империи [18].

Начало XX в. показало необходимость решения проблемы разделения властей для России. Причины кризиса в стране сформировались в конце XIX в. и объяснялись резким усилением разрыва между быстро развивающейся капиталистической промышленностью, запаздывающим полуфеодальным сельским хозяйством и приходящей в упадок консервативной самодержавной политической моделью власти.

В условиях нарастания всеобщего политического кризиса в России в 1904–1905 гг. идея парламентаризма получила широкое общественное признание. Следует отметить, что воплощение идеи представительства происходило в течение некоторого временного периода (1904–1905 гг.) и может быть разделено на ряд этапов. При этом на каждом этапе изменялось состояние режима и социально активных сил, а идея представительства получала новое содержание.

Первый период практического развития парламентаризма (август — декабрь 1904 г.) характеризуется провозглашением новым министром внутренних дел князем П. Д. Святополк-Мирским «эпохи доверия» и попыткой Правительства наладить диалог с земским движением, находившимся под влиянием либералов [14].

Можно согласиться с мнением, высказанным Р. А. Циунчуком, что рассматривая земское движение как альтернативу старой бюрократической системе управления и, как сложившийся легальный центр политической жизни, П. Д. Святополк-Мирский намеревался незначительными уступками устранить остроту конфликта двух составляющих, но противоположных частей политической элиты: части, поддерживающей традиционно самодержавие и либеральной части, реализующей свою власть, насколько это возможно, через институт выборного земства и политических организаций, возникших из земского движения [14, c. 102].

Так, «Союз земцев-конституционалистов» (руководители — князь Д. И. Шаховской, князья Долгоруковы) на II съезде в феврале 1904 г. в обращении «К русскому обществу» предлагал созвать «народное представительство» для «органического единения монарха с народом». На съезде также рассматривался проект «Основного закона», ставший, по мнению К. Ф. Шацилло, «первым проектом конституции, из которого в дальнейшем проявились все освобожденческие и кадетские проекты конституции» [15].

Другая либеральная организация — «Союз освобождения» (руководители — Н. Ф. Анненский, Н. П. Милюков) отстаивала более широкую идею народного представительства, считая, что требуется созвать Учредительное собрание, на котором будет выработана Конституция.

Главной задачей Всероссийского съезда председателей губернских земских управ и земских деятелей, созванного в ноябре 1904 г. по инициативе вышеназванных «Союзов», стало формулирование ближайшей политической цели либерального движения. В частности, как отмечал В. В. Шелохаев, на съезде была выдвинута идея создания «…особого выборного учреждения, для осуществления государственной росписи доходов и расходов, контроля за законностью действий правительства» [16].

В ноябре 1904 г., вместе с программным обращением Земств к царю с ходатайством об учреждении представительного органа с полномочиями парламентского характера, министром внутренних дел Святополк-Мирским была также подана записка Николаю II, с предложением включить выборных лиц от земств и городов в состав Госсовета сроком на три года [17].

Однако Николай II отказался выполнить ключевое предложение — допустить выборных представителей в высшие органы государственной власти. Так, в проекте Указа от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», монарх собственноручно вычеркнул пункт о подобном представительстве. Отвечая на вопрос С. Ю. Витте (предложившего данное установление), Николай II сказал, что он на «представительный образ правления не согласится…ни при каких обстоятельствах» [7].

Второй период воплощения идеи представительства (январь-август 1905 г) характеризовался резким ростом революционной борьбы. Январская трагедия 1905 г. («Кровавое воскресенье», когда погибло нескольких сотен человек), вызвавшая волну возмущения во всем обществе, показала безнадежность сохранения неизменяющегося самодержавия [11].

18 февраля 1905 г. Николай II подписал три законодательных акта. Первый — это Манифест, призывающий общество осудить попытки «разрушить существующий государственный строй и…учредить новое управление страною на началах, Отечеству нашему несвойственных…» [4], и оказать помощь властям в восстановлении порядка в стране. Второй — это Рескрипт на имя вновь назначенного министра внутренних дел А. Г. Булыгина, в котором впервые была высказана идея «привлекать …доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в…разработке и обсуждении законодательных предложений» [5]. Третий — это Указ Сенату, дозволявший принимать от представителей народа прошения с проектами «усовершенствования государственного благоустройства» [6].

Как отмечает О. А. Харусь, содержание Указ Сенату было встречено обществом как разрешение права петиций, что вызвало поток «всеподданнейших адресов» от органов городского и земского управления России [19].

Вышеназванные нормативные правовые акты впервые законодательно закрепили идею привлечения выборных представителей к обсуждению общероссийских вопросов, с опорой на силы, поддерживавшие монарха. В тоже время, они также отразили колебания императора и высшей бюрократии в оценке событий, происходивших в России и выработке способов противодействия развитию революционных тенденций. Однако обещанные самодержцем нововведения не имели точных установлений, конкретных схем реализации, т. е. не содержали часть практической реализации.

Последовавшие политические события лета 1905 г., (всероссийские забастовки, стачки) заставили власти пойти на новые уступки, принявшие форму внедрения консультативно-совещательной Думы (т.н. «булыгинской Думы») [14].

Изданный 6 августа 1905 г. Манифест «Об учреждении Государственной думы» («…сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную думу…» [2]) и Положение о выборах в Думу [3] установили новую политическую границу в противостоянии власти и общества по отношению идеи народного представительства.

Можно сказать, что вариант «булыгинской Думы», отразил политическое отступление самодержавия, т. к. впервые в истории России в политическую систему власти включался постоянный всесословный выборный орган [9].

Однако данный орган власти включался в самодержавный режим с минимальными издержками для последнего. Во-первых, избирательный закон устранял от выборов значительную часть населения (молодежь до 25 лет, женщины, учащиеся, горожане и рабочие, не обладающие установленным размером собственности). Во-вторых, положение о выборах основывалось на сложной комбинации принципов: территориального, имущественного, сословного и разделения по роду занятий. В результате избиратели были разделены по куриям (по примеру прусской системы земских и городских выборов 1860–1870 гг.): землевладельческая; городская (на основе высокого имущественного ценза); крестьянская (в расчете на крестьянский консерватизм и веру в «царя-батюшку»). При этом для крестьян устанавливались четырехступенчатые выборы представителей, для мелких собственников — трехступенчатые, для помещиков и крупных собственников — двухступенчатые. В третьих, для ряда регионов устанавливались отдельные системы выборов (например, для Царства Польского, Уральской и Тургайской области и т. д.) [3].

Государственная Дума получила только право обсуждения вносимых министерствами законопроектов, а также бюджета и отчета Государственного контроля. При этом противовесом ей становился назначаемый императором Государственный Совет. Только проекты, отклоненные 2/3 членами Думы и Госсовета, возвращались в соответствующее министерство «для дополнительных соображений» [12].

В тоже время за императором сохранялось право в некоторых случаях принимать меры законодательного характера без участия Думы. Так, согласно ст. 87 Основных законов царь мог «во время прекращения занятий Государственной думы» в чрезвычайных случаях утверждать законопроекты непосредственно по представлению правительства, однако, с обязательным внесением их впоследствии на рассмотрение депутатов [1].

С другой стороны, как пишет М. Ф. Флоринский, на рассмотрение Думы поступало огромное количество «законодательной вермишели» или, незначительных дел, таких, например, как законопроекты об устройстве Тамбовского сельскохозяйственного училища и т. п. [13].

Можно отметить и то обстоятельство, что депутаты имели право обращаться к министрам с запросами, на которые последние были обязаны дать ответ в течение месяца. Однако, как пишет в. А. В. Демин, запросы можно было предъявлять лишь по поводу незаконных (с точки зрения депутатов) акций исполнительной власти. Действия же, не нарушавшие закона, но, например, по мнению Думы, нецелесообразные, предметом запроса быть не могли. Наконец, даже если Дума признавала объяснения министра по запросу неудовлетворительными, то данное решение, в сущности, никаких правовых последствий не имело. Только тогда, когда за такое решение голосовало не менее 213 депутатов, дело докладывалось императору, который при желании мог вообще никак не реагировать на думское постановление [8].

Фактически получалось, что Дума представляла собой законосовещательный орган, имевший ограниченные законодательные полномочия. Дума, избиралась на 5 лет, общее число депутатов от Европейской части империи составляло 412 человек (всего 448), включая 28 лиц, выбранных крупных городов [9].

Депутаты Государственной думы пользовались «полной свободой суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы» и не были «обязаны отчетом перед своими избирателями» [1]. Царь имел право досрочного роспуска Думы. Однако в том же указе, в котором объявлялось о прекращении деятельности Государственной думы данного созыва, должно было быть установлено время выборов в «новую» Думу и время начала ее заседаний.

Для предварительного рассмотрения вопросов, поступавших на обсуждение Думы, депутатами создавались специальные комиссии. При их формировании использовался принцип пропорционального распределения мест между представителями различных фракций. В процессе функционирования Государственной думы создавались как постоянные комиссии (бюджетная, финансовая), так и временные, учреждавшиеся для обсуждения определенных законопроектов и вопросов. Элементом организационной структуры Государственной думы являлись также отделы, между которыми депутаты распределялись по жребию. Главной задачей отделов являлась проверка правильности выборов депутатов в тех или иных избирательных округах.

Работой Думы руководили председатель и два его товарища (заместителя), выбираемые депутатами на один год (с возможностью переизбрания). Председатель, его товарищи, секретарь Думы (начальник ее канцелярии) и товарищи секретаря — образовывали Совещание Государственной думы, которое занималось подготовкой повестки дня заседаний, давало инструкции комиссиям и т. п. Значительное влияние на работу Государственной думы оказывала такая не предусмотренная законом и возникшая в 1907 г. структура, как совет старейшин. Его членами являлись члены Совещания и представители фракций [8].

Следует отметить, что первая Дума проработала только 72 дня (28 апреля — 9 июля 1906 г.). Она была распущена, т. к. сразу же потребовала расширения своих полномочий и объявила вотум недоверия правительству.

Таким образом:

– Государственная дума, несмотря на свою правовую ограниченность, оказалась демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, самостоятельно расширяя свои полномочия;

– I Государственная дума не может быть отнесена к числу законодательных представительных органов государственной власти. Это был, скорее, политический орган, а вся полнота законодательной власти по-прежнему сосредоточивалась в руках императора.

Литература:

1. Свод Основных государственных законов Российской империи, 23 апреля 1906 г / Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. М., РОССПЭН, 1995. С. 25.
2. Манифест об учреждении Государственной Думы 1905 года, августа 6 / Российское законодательство X — XX веков / Под ред. О. И. Чистякова. М., Юридическая литература, 1984. Т. 9. С. 35.
3. Высочайше утвержденное положение о выборах в Государственную Думу 1905 года, августа 6 / Российское законодательство X — XX веков / Под ред. О. И. Чистякова. М., Юридическая литература, 1984. Т. 9. С. 36.
4. Высочайший Манифест от 18 февраля 1905 г. «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего, в искоренении крамолы и в противодействии смуте внутренней» / Российское законодательство X — XX веков / Под ред. О. И. Чистякова. М., Юридическая литература, 1984. Т. 9. С. 27.
5. Высочайший Рескрипт 18 февраля 1905 г. на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина/ Российское законодательство X — XX веков / Под ред. О. И. Чистякова. М., Юридическая литература, 1984. Т. 9. С. 30.
6. Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 18 февраля 1905 г. / Российское законодательство X — XX веков / Под ред. О. И. Чистякова. М., Юридическая литература, 1984. Т. 9. С. 31.
7. Витте С. Воспоминания. Смоленск: Русич, 1998.Т. 2. С. 335.
8. Демин В. А. Государственная дума России (1906–1917): механизм функционирования. М., РОССПЭН, 1996. С. 12.
9. История России ХХ века / Под ред. А. Н. Сахарова. М., Высшая школа, 2004. С. 27.
10. Куликов С. В. Парламент без парламентаризма: Государственная Дума в царской России (1906–1917 гг.) // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 6. С. 70.
11. Пазин М. С. Кровавое воскресенье. За кулисами трагедии. М., ЭКСМО, 2009. С. 6.
12. Рыбка О. Ю. Российская Дума в системе власти в начале ХХ века. М., ЭКСМО, 2011. С. 20–21.
13. Флоринский М. Ф. Государственная дума в России в 1906–1917 гг. // Ленинградский юридический журнал. 2007. № 3. С. 30.
14. Циунчук Р. А. Идея народного представительства в России в 1904–1905 гг.: от совещательной к законодательной модели. // Вестник экономики, права и социологии. 2008. № 6. Ч. 1. С. 101.
15. Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905–1907 гг. М., МГУ, 1995. С. 11.
16. Шелохаев В. В. Либеральная модель переустройства России. М., Кнорус, 1996. С. 33.
17. Якушкин В. Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. М., МГУ, 2004. С. 20.
18. Лебедев В. А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. № 1. С. 10.
19. Харусь О. А. Рескрипт 18 февраля 1905 г. : маневр власти и реакция общества в Сибири // Вестник Томского государственного университета. 2016. № 403. С. 135.