Административно-правовая реформа, проводимая долгие годы в России, требует нового взгляда на правовую регламентацию различных составляющих административного права, в том числе и практическую реализацию форм государственного управления. Очевидным для всех является то, что формы государственного управления реализуются посредством юридических процедур.
В настоящее время среди российских административистов сложилось две позиции: одни учёные говорят о существовании только административных процедур, которые включают в себя, как процедуры юрисдикционного характера, так и процедуры позитивного характера; другие, с целью недопущения подмены терминов, разделяют юридические процедуры, направленные на реализацию форм государственно-управленческой деятельности на: управленческие (юридические процедуры, посредством которых реализуется позитивное государственное управление) и юрисдикционные (юридические процедуры, посредством которых реализуется «негативное» государственное управление). Последний вид процедур они предлагают называть административными. Такую позицию учёных - административистов мы полностью разделяем.
На сегодняшний день юрисдикционные процедуры на законодательном уровне регламентированы. Тоже нельзя сказать об управленческих процедурах. Такое положение не может быть признано допустимым, поскольку, нормативное закрепление процедуры реализации форм государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти является важной гарантией законности в сфере государственного администрирования и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
В данном научном исследовании мы хотели бы подробнее остановиться именно на правовой регламентации юридических процедурах реализации форм позитивного государственного управления, поскольку в настоящее время учёными активно обсуждается вопрос о качественном правовом регулировании юрисдикционных процедур и совсем не обсуждается вопрос о нормативной регламентации управленческих. В связи с этим порядок осуществления органами исполнительной власти таких важных направлений деятельности, как принятие правового акта управления, заключение административного договора, совершение юридически значимого действия, остаётся практически без внимания законодателя.
Нами уже отмечалось, что модель нормативно–правовой регламентации управленческих процедур в РФ можно определить, как «точечную» или «фрагментарную». И ни в коем случае нельзя говорить о целостности данной модели. В целях определения возможных путей создания именно целостной модели нормативно-правовой регламентации управленческих процедур, на наш взгляд правильным было бы изучить многолетний законодательный опыт зарубежных стран в указанной сфере, чему и посвящается данная работа.
В некоторых зарубежных странах управленческие процедуры урегулированы нормами административно-процессуального права, иногда они называются бесспорным производством. Обычно они сконцентрированы в соответствующих общих законах или кодексах (в странах Центральной Европы, в США и Швеции).
Когда зарубежные административисты (в частности, западноевропейские), говорят об управленческих процедурах, то речь, как правило, идёт о внешних формальных аспектах принятия или выполнения действий в сфере управления. Они, исследуя процедуры в сфере позитивной управленческой деятельности, прежде всего, ставят перед собой задачу ответить на вопрос о том, какую цель преследует их установление и почему органы публичной власти должны им следовать при принятии административных решений.
Х. Соле, отвечая на данный вопрос, в общем, предлагает дифференцировать все административные процедуры в зависимости от функций, которые несут последние. Эти функции он делит на инструментальные (общие) и неинструментальные. Неинструментальные процедуры – это те, которые играют свою обособленную роль и напрямую не связаны с принятием окончательного решения по делу. Основные цели этих
процедур сводятся к тому, что они, во-первых, регламентируют общий порядок участия частных лиц в решении целого ряда общественных задач, основанный на началах равенства, объективности, прозрачности; во-вторых, несут в себе функции, связанные с защитой личного достоинства и деловой репутации частного лица; в-третьих, при отсутствии нормы права, регламентирующей те или иные отношения, представляют иной законный способ их регулирования; в-четвёртых, способствуют более открытому рассмотрению административного дела путём чёткой регламентации административных действий и усиления ответственности должностных лиц. Инструментальные процедуры – это те, которые функционально направлены на рассмотрение конкретного административного дела, и при этом гарантирующие принятие справедливого решения независимым должностным лицом. Эти процедуры призваны защитить права и интересы частных лиц, выступают в качестве так называемого правового «щита»[1].
В зарубежном законодательстве правовые процедуры в административно-процессуальной деятельности регламентированы более детально, чем в законодательстве России.
Так, например, самая первая попытка законодательно регламентировать положения об управленческих процедурах, была предпринята в 1946 году в США[2]. Мощным толчком для принятия соответствующего акта послужило полномасштабное исследование администратитвных процедур (по содержанию это процедуры позитивного управления), проведённое одним из Комитетов Сената. Основная задача этого исследования сводилась к осуществлению ряда мероприятий, направленных на дальнейшую унификацию ведомственных правил, чрезвычайно неэффективно осуществляемых в то время в федеральных агентствах[3]. В 1966 году Федеральный ЗАП (закон об административных процедурах) был включён в пятый раздел Свода законов США под названием «Правительственная организация и служащие». Указанный закон сформулировал ряд важных положений, регулирующих информирование граждан о работе администрации, квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений и подтвердил за административными учреждениями нормотворческую функцию[4].
В 1957 году в Венгрии был принят Закон об общем административном процессе, где вопросам позитивной управленческой деятельности органов власти отводилось значительное место[5].
В 1968 году в округе Колумбии был принят штатный закон «Об административной процедуре». Согласно этому закону к административной процедуре относится рассмотрение вопросов по: установлению общих процедур администрирования как для зависимых, так и для обособленных от Мэра и Совета Округа Колумбии агентств; регистрации и официальному опубликованию административных актов в «Регистре Округа Колумбии» и в «Муниципальных инструкциях округа Колумбии», а также и связанному с этим заблаговременному уведомлению заинтересованных лиц о совершении административных действий с целью предоставления им возможности для своевременной подачи необходимых письменных и устных данных; процедуры и формы заявления ходатайств; процедуры рассмотрения спорных дел с участием нескольких сторон; порядка подачи заявления в суд на действия учреждений и установление пределов рассмотрения административных дел судами[6].
В 1970 году в Народной Республике Болгарии был принят Закон об административном производстве, где имеется раздел о производстве по изданию административных актов[7].
В 1976 году (25 мая) в Германии был принят Федеральный закон «Об административной процедуре». Этот закон определяет административную процедуру как порядок производства дел органом власти, нацеленный на издание административного акта либо заключение публично-правового договора[8]. Такой подход к понятию административной процедуры является наиболее общим среди всей зарубежной правовой доктрины. Данный закон состоит из 8 частей, которые разбиты на разделы, где: первая часть регулирует общие вопросы, а именно определяет сферу действия закона, компетенцию органов публичной власти, обязательность оказания государственного содействия заинтересованным лица, порядок его оказания и т.д.; вторая часть включает правила (принципы) административного производства, установление сроков, предельные сроки, восстановление сроков, урегулирование вопросов официального заверения копий, фотографий и др., удостоверения подлинности подписей; в третьей части содержатся положения об административном (управленческом) акте, а именно о его сущности, о его правомерности (законности), о сроках давности и их прерывании; четвёртая часть определяет вопросы допустимости заключения соглашения на основании публичного закона (административного договора); пятая часть регулирует порядок и случаи применения специальных видов процедур; шестая часть устанавливает возможность обращения за судебной защитой на основании Кодекса об административных судах; седьмая часть закрепляет порядок выплаты вознаграждения (гонораров) должностным лицам и комитетам (комиссиям), участвующим в административном производстве (управленческих процедурах); восьмая часть содержит заключительные положения и определяет: делегирование полномочий; внесение поправок в некоторые законодательные акты о правовой защите; вступление настоящего закона в силу.
26 ноября 1992 года в Испании также был принят Закон № 30 «О правовом режиме государственного управления и общем процессе управления», который закрепил во многом схожий спектр вопросов. Этот акт имеет преамбулу, заключительную часть и содержит следующие вопросы: сфера действия закона, общие принципы, субъекты государственного управления, органы государственного управления, участники процесса управления, нормы права и административные акты, общие положения о процессе управления, контроль в административном порядке за актами управления, судебный контроль (процедура судебного обжалования) и др.
Столь же широкий подход к административным процедурам демонстрирует и Федеральный закон об административных процедурах Швейцарии[9], который в ст. 1 уточняет, что административные процедуры представляют собой действия не только по изданию, изменению и отмене распоряжений органами власти в первой инстанции, но и в связи с обжалованием. Таким образом, по правилам административной процедуры органами публичной власти объективно могут рассматриваться как позитивные, так и конфликтные дела.
Это наиболее общий подход к понятию административной процедуры, который можно почерпнуть из зарубежной правовой доктрины.
Наиболее узкого подхода по отношению к процедуре придерживается финский законодатель. Так, в параграфе 1 Закона Финляндии «Об управленческой процедуре» под ней подразумевается только «порядок рассмотрения управленческого дела органом публичной власти, исключая административной судопроизводство»[10]. При этом отношения между органом публичной власти и частным лицом возникают, как правило, по поводу реализации правового статуса последнего: его льгот, прав или обязанностей.
Изучение Закона Казахстана «Об административной процедуре»[11] говорит нам о том, что с одной стороны процедура носит управленческий характер и регулирует порядок взаимоотношений должностных лиц органов публичной власти с гражданами, а с другой – определяет общий порядок деятельности органов публичной власти. В соответствии со ст. 1 под административной процедурой понимается:
порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и служебных полномочий;
процедура организации работы аппарата;
процедура рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедура административной защиты прав и законных интересов граждан;
основные начала процедур принятия решений в области экономики; процедуры выделения кредитных ресурсов, выдачи разрешений, лицензий и патентов (за исключением налоговых патентов), предоставления субъектам хозяйственной деятельности установленных законодателем льгот и преференций; приватизации государственного имущества, управления государственными активами.
Такова общая характеристика законодательства некоторых зарубежных государств о процедурных аспектах реализации позитивных форм государственно-управленческой деятельности.
Анализируя материл, изложенный выше, мы видим, что по-разному зарубежные законодатели подходят к формулировке юридической процедуры, направленной на реализацию форм государственного управления в сфере исполнительной власти, а именно сторонники широкого подхода называют её административной, а сторонники узкого подхода называют её управленческой. Тогда возникает вопрос, как же должна называться юрисдикционная процедура в сфере государственного администрирования? Если административной, то тогда такая ситуация должна вызывать для правоприменителя определённые сложности. И это подтверждается судебной практикой зарубежных государств. Поэтому, такой вариант, на наш взгляд, не является приемлемым.
Таким образом, в результате научного исследования данной проблемы государственно-управленческой деятельности мы пришли к следующим выводам:
во-первых, необходимо чётко разграничить две правовые категории: административная процедура и управленческая процедура и понимать под первой – юридическую процедуру, посредством которой реализуется «негативное» государственное управление, а под второй - юридическую процедуру, посредством которой реализуется «позитивная» государственно- управленческая деятельность;
во-вторых, необходимо создать целостную модель нормативно-правовой регламентации управленческих процедур в России, посредством принятия либо Управленческого кодекса РФ, либо на уровне федерального законодательства закона «Об управленческой процедуре»;
в-третьих, при создании такой модели нормативно-правовой регламентации, безусловно, должен учитываться многолетний опыт существования аналогичных правовых норм в зарубежном законодательстве, поскольку такой подход искоренит возможные ошибки законодателя.
Литература:
Ponce J. Good Administration and Administrative procedures. Ponce Sole. - Vol. 12: XXX. - P.2.
Schwartz B. An Introduction to American Administrative Law. – L., 1962. - P. 7, 134-135.
Письмо Главы департамента юстиции США Томми Т. Кларка к Председателю Комитета Сената по законодательству Пату Маккарану. См. сайт: http:// WWW. Oalj. Dol. gov/ public/ apa/ refenc/ aga 2. htm.
Никеров Г.И. Административное право США. – М., 1977. - С. 7.
Венгерское административное право / Под ред. Б.М. Лазарева. - М., 1990. - С. 391-393.
District of Colombia Administrative Procedure Act, approved October 21, 1968. Public Law 90-614 (82 Stat. 1203; D. C. Code 1-1501 et seq.). См.: сайт: http: // www. abfa.com/ dcdocs / dcapa. Htm.
Държавен вестник. - 1970. - № 53. – С. 18.
Siedentopf H., Hauschild C., Sommerman K.P. Implementation of administrative law and judikal control by administrative courts. – Speyer: Forschungsinstitut Fur offentliche verwaltung, 1998. - Р. 93-150.
Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере Швейцарии. - М., 2000. - С. 38
Халлберг П., Яймя М. Закон об управленческой процедуре / Основы правовой защиты в Финляндии. - Хельсинки, 2002. - С. 194.
