Актуальные проблемы реализации института административной ответственности должностных лиц

В статье на основе анализа отдельных составов административных правонарушений, субъектами, совершения которых выступают должностные лица, выявляются актуальные проблемы привлечения их к административной ответственности. Объектом анализа выступают правонарушения, предусмотренные ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль). Отмечаются несовершенства правовой регламентации анализируемых составов административных правонарушений. Подчеркивается необходимость внесения изменений в анализируемые статьи КоАП РФ. Вносятся предложения по совершенствованию правовой регламентации и механизма реализации института административной ответственности должностных лиц.

Ключевые слова: административная ответственность, должностное лицо, невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица) осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль).

In the article, based on the analysis of individual compositions of administrative offenses, the subjects of which are officials, the actual problems of bringing them to administrative responsibility are identified. The object of the analysis is the offenses under part 20 of Art. 19.5 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation (Failure to comply in time with a legal order (resolution, presentation, decision) of a body (official) exercising state supervision (control), an organization authorized in accordance with federal laws to exercise state supervision (an official), a body (official)), exercising municipal control). The imperfections of the legal regulation of the analyzed compositions of administrative offenses are noted. The need to amend the analyzed articles of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation is emphasized. Suggestions are made to improve legal regulation and the mechanism for implementing the institution of administrative responsibility of officials.

Keywords : administrative responsibility, official, refusal to provide information, failure to comply in time with the legal order of the body (official) exercising state supervision (control), the organization authorized in accordance with federal laws to exercise state supervision (official), body (official) exercising municipal control).

Институт административной ответственности должностных лиц — одна из актуальных проблем доктрины административного права. Анализ литературных источников показал, что институт административной ответственности должностных лиц является объектом широких научных дискуссий, его исследованию посвящены научные труды Н. В. Бодровой, М. В. Ермоленко, П. И. Кононова, О. В. Пономарева, А. В. Сладковой, Т. О. Шилюк, Ю. Б. Шипиловой и др. [1; 2; 4; 8; 12; 13; 14].

Учитывая достаточную степень научной разработанности анализируемой проблемы, принимая во внимание бесспорную теоретическую и практическую значимость исследований в рассматриваемой области, представляется важным отметить, что отдельные правовые нормы, регламентирующие институт административной ответственности должностных лиц не лишены недостатков и требуют дальнейшего научного осмысления и совершенствования.

В рамках настоящего исследования, представляется необходимым на основе анализа отдельных статей Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ), предусматривающих ответственность за правонарушения, субъектами которых выступают должностные лица выявить и обозначить законодательные и правоприменительные проблемы института административной ответственности должностных лиц.

Рассмотрим особенности правового регулирования и механизма реализации административной ответственности должностных лиц на примере составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль).

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Представляется справедливой точка зрения А. А. Мушниковой о том, что «институт административной ответственности должностных лиц характеризуется определенной спецификой, обуславливающей его особое место в административно-деликтном законодательстве» [5].

Приведенные обстоятельства позволяют сформулировать авторскую дефиницию понятия «должностное административное правонарушение», изложив ее следующим образом: «должностное административное правонарушение — виновно совершенное, противоправное действие или бездействие должностного лица, выражающееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на него в установленном законом порядке служебных обязанностей, обладающее повышенной степенью общественной опасности, обусловленной особым правовым статусом должностного лица и влекущее наступление административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации.

Далее, перейдем к непосредственному анализу проблем, возникающих при привлечении должностных лиц к административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ.

Часть 20 ст.19.5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Обозначенный состав административного правонарушения по замыслу законодателя, призван обеспечить эффективное исполнение представлений и предписаний, выносимых по результатам осуществления государственного финансового контроля, что обуславливается существенной тяжестью санкции за данное нарушение — это административный штраф на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификация на срок от одного года до двух лет.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за 12 месяцев 2019 года судами общей юрисдикции было рассмотрено 178387 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.5 КоАП РФ, 33128 должностных лиц было привлечено к административной ответственности [6].

Несмотря на значительное количество должностных лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение анализируемого состава правонарушения, представляется важным отметить, что в правоприменительной практике нередко возникают проблемы в процессе привлечения должностных лиц к административной ответственности должностных по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, которые значительным образом осложняют ее применение.

К примеру, при применении ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ определенные сложности вызывает вопрос привлечения к административной ответственности должностных лиц за неисполнение законного представления (предписания) в случае обжалования данного представления (предписания) в судебном порядке.

Согласно позиции Федерального казначейства, нашедшей отражение в письме от 22 декабря 2017 г. № 07–04–05/09–1008: «состав правонарушения, определенный частью 20 статьи 19.5 КоАП, является формальным, то есть основанием для привлечения к административной ответственности является сам факт бездействия, который выражается в невыполнении законного предписания или действия в виде его ненадлежащего исполнения, правонарушение считается оконченным в момент наступления установленного срока исполнения предписания. Обжалование предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля в суде не является основанием для приостановления его действия в случае, если действие предписания не приостанавливалось арбитражным судом в порядке ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя» [7].

При этом следует отметить, что диспозиция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ устанавливает, что административная ответственность устанавливается за неисполнение исключительно законного представления (предписания) органа финансового контроля. Однако в соответствии с ч. 2 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в делах об оспаривании представлений (предписаний) органа финансового контроля арбитражный суд может принять решение о признании данного представления (предписания) незаконным или об отказе в удовлетворении заявленных требований [3].

Анализ приведенных правовых положений позволяет заключить, что решение о признании предписания (представления) законным, в случае их обжалования, отнесено к компетенции судебного органа.

Сказанное позволяет заключить, что привлечение должностных лиц к административной ответственности за неисполнение представления (предписания), в правовой ситуации, когда указанные представление (предписание) обжалуются, и результаты обжалования отсутствуют, может послужить основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

Обозначенное обстоятельство, порождает вопрос о дате совершения правонарушения в виде неисполнения законного представления (предписания).

В соответствии с п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока [9].

Таким образом, датой совершения нарушения в виде неисполнения представления (предписания) будет являться следующий день после последнего дня срока исполнения представления (предписания). В правовой ситуации, когда обжалуется представление (предписание) может возникнуть вопрос о дате совершения нарушения, поскольку законным представление (предписание) признается посредством вынесения судебного акта.

Представляется, что, несмотря на факт обжалования представления (предписания) датой совершения нарушения является следующий день после последнего дня срока исполнения представления (предписания). Обжалование представления (предписания) не влечет изменение срока, в течение которого оно подлежало исполнению, несмотря на факт его последующего признания законным в судебном порядке.

Определенные сложности в процессе обжалования представления (предписания) вызывает и решение вопроса о соблюдении срока давности привлечения должностного лица к административной ответственности. Санкция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает наказание в виде дисквалификации, в силу чего на основании ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, срок привлечения к административной ответственности за совершение данного нарушения составляет 1 год.

Обозначенные обстоятельства находят подтверждение в судебной практике Верховного суда Российской Федерации [10].

Представляется важным отметить, что вследствие длительных сроков рассмотрения дел об обжаловании представлений (предписаний), возможных обжалований решений по данным делам, срока вступления в законную силу решений суда, существует риск истечения срока привлечения к административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ.

С учетом приведенных обстоятельств, считаем необходимым, внести соответствующие изменения в КоАП РФ, посредством увеличения срока давности привлечения к административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ.

Литература:

1. Бодрова Н. В. Административная ответственность должностных лиц: дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2001. 145 с.
2. Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц: дис. …канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. 250 с.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ (ред. от 31 июля 2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11 августа 2020) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст.1.
4. Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц: дис. …канд. юрид. наук. Москва, 1993. 145 с.
5. Мушникова А. А. Проблемы привлечения к административной ответственности должностных лиц. URL: https://docplayer.ru/72715038-Problemy-privlecheniya-k-administrativnoy-otvetstvennosti-dolzhnostnyh-lic.html (дата обращения: 01.10.2020).
6. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2019 года. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5258 (дата обращения: 01.10.2020).
7. Письмо Федерального казначейства от 22 декабря 2017 г. URL: № 07–04–05/09–1008 /documents/kaznacheyskoe-soprovozhdenie/sistemnye-pisma/ (дата обращения: 01.10.2020).
8. Пономарев О. В. Некоторые проблемы административной ответственности должностных лиц за нарушения российского законодательства о налогах и сборах // Балтийский гуманитарный журнал. 2019. Т.8. № 2 (27). С. 164–167.
9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 № 5 (ред. от 19 декабря 2013г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. Апрель. № 80.
10. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 № 65-АД17–1. URL: https://base.garant.ru/71665942/ (дата обращения: 01.10.2020).
11. Постановление Волгоградского областного суда от 01 июня по делу № 4А-400/2018 «Об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок решения органа (организации, должностного лица), на законных основаниях осуществляющего государственный (муниципальный) контроль)». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOUG&n=143600#014139673904813055 (дата обращения: 01.10.2020).
12. Сладков А. В. Генезис законодательства об административной ответственности должностных лиц // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 130–137.
13. Шилюк Т. О. Основания привлечения к административной ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 80–88.
14. Шипилова Ю. Б. Проблемы привлечения к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 КоАП РФ // Бюллетень Юридической службы Федерального казначейства России.2018. № 17. С. 17–18.