В данной статье отражен правовой механизм государственного регулирования инвестиционной деятельностью на региональном уровне, определены основные задачи, а также этапы формирования региональной инвестиционной политики. Обозначены правовые инструменты регулирования инвестиционных процессов на уровне Российской Федерации и уровне субъекта, выявлены принципы взаимодействия федеральных и региональных структур при реализации инвестиционной политики в московском регионе, освещены приоритетные направления в сфере правового регулирования региональных инвестиционных процессов.
Ключевые слова: инвестиционная деятельность, правовое регулирование инвестиционных процессов.
This article reflects the legal mechanism of state regulation of investment activities in the Moscow region, identifies the main tasks and stages of the formation of regional investment policy. Legal instruments for regulating investment processes at the level of the Russian Federation and the level of a subject are outlined, principles of interaction between federal and regional structures in the implementation of investment policy in the Moscow region are revealed, priority areas in the field of legal regulation of regional investment processes are highlighted.
Keywords: investment activity, legal regulation of investment processes.
Регулирование со стороны государства инвестиционной деятельности является важным элементом всей системы государственного регулирования как в субъекте Российской Федерации в частности, так и во всей стране в целом. Государственное регулирование тесным образом связано с инвестиционной политикой на различных уровнях власти.
Под региональной инвестиционной политикой понимается система мер, направленных на достижение определенных целей и проводимых государственными органами на региональном уровне. Данное определение инвестиционной политики корректно и для Федерального уровня. Единственное отличие — в масштабе, поэтому определение задач и постановка целей осуществляется государственными органами Федерального значения. Система мер инвестиционной политики включает в себя аккумулирование инвестиционных ресурсов и определение векторов их наиболее эффективного и рационального использования в интересах населения конкретного региона и отдельных инвесторов, осуществляющих свои инвестиционные проекты в этом регионе.
В зависимости от целей региональной инвестиционной политики и учитывая приоритеты развития экономики, выделяют следующие приоритетные задачи, решение которых должно решаться с помощью инвестиционной политики:
– поиск и внедрение в инвестиционную практику оптимальных рыночных механизмов регулирования инвестиционного процесса;
– цифровизация всей линейки инструментов инвестиционной политики, которые используют органы власти, например аналитические и контрольные инструменты;
– концентрация инвестиционных ресурсов региона на развитии приоритетных сфер экономики и решении наиболее актуальных задач социального развития путем создания для них благоприятного инвестиционного климата;
– улучшение инфраструктуры финансового рынка путем рационального использования правовых инструментов регулирования инвестиционной деятельности.
– регламентированное распределение льготных инвестиций по отдельным проектам, по секторам экономики и территориям;
– правовая защита как самой инвестиционной деятельности, так и ресурсов, полученных от такой деятельности.
Субъекты Российской Федерации различны между собой и отличаются помимо всего прочего по экономическому и социальному развитию. В этой связи, инвестиционная политика в каждом регионе предполагает свои особенности, различается как по характеру, так и по объему и должна быть дифференцированной для различных групп регионов. В первую очередь инвестиционная политика призвана способствовать сокращению разрывов в уровнях развития социальных групп регионов, созданию более благоприятных условий для социально-экономических преобразований.
Законодательство, которое определяет полномочия субъектов Российской Федерации в области инвестиционной деятельности, носит мультифункциональный характер. В данный вид законодательства включены нормы различных отраслей права. При этом часть из них, например гражданское законодательство, в соответствие с Конституцией РФ (ст. 71) относится к предмету ведения Российской Федерации. В то же время другая часть — налоговое законодательство, что определено статьей 72 Конституции РФ, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
В области совместного ведения осуществляется регулирование в сфере Федерального закона от 25.02. 1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В пункте 1 статьи 11 названного Закона прямо устанавливается, что государственное регулирование инвестиционной деятельности также осуществляется совместно органами государственной власти субъектов Российской Федерации с органами государственной власти РФ. Право субъектов Российской Федерации самостоятельно утверждать законодательные акты в инвестиционной области также предусматривается в статье 7 данного Закона, которая определяет норму о том, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять названную деятельность в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пункт 2.1 статьи 11 вышеназванного Закона определяет векторы законодательного регулирования субъектов Российской Федерации в инвестиционной сфере. Содержащиеся в данном Законе формы и методы регулирования инвестиционной деятельности можно разделить на две группы:
1) непосредственное участие субъектов Российской Федерации в инвестиционной деятельности;
2) формирование необходимых условий для развития и осуществления инвестиционной деятельности, например развитие инфраструктуры.
Данное разделение форм и методов регулирования инвестиционной деятельности определяется ролью Российской Федерации в целом и субъектов Российской Федерации как участников инвестиционного процесса. Региональная инвестиционная политика должна учитывать цели, дополнять и развивать задачи и методы Федеральной инвестиционной политики. Для соответствия заявленным тезисам, Региональная инвестиционная политика строиться на принципах и стандартах Федеральной инвестиционной политики.
С одной стороны, государство, являясь инвестором, выступает как равноправный субъект гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности, а с другой — осуществляет управление инвестиционной деятельностью в пределах территории страны [5].
В этой связи в разных областях правового регулирования инвестиционного процесса может возникнуть определенная несогласованность норм права различных уровней. Для сглаживания указанной несогласованности необходимо унифицировать формы и методы регулирования инвестиционного процесса.
К первой группе форм и методов регулирования инвестиционного процесса относятся:
– предоставление государственных гарантий (на конкурсной основе) по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов РФ.
– экспертиза инвестиционных проектов.
Во вторую группу входят:
– разработка, утверждение и осуществление межрегиональных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов данных субъектов РФ;
– размещение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, который предусмотрен законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
– размещение облигационных займов субъектов РФ и гарантированных целевых займов;
– вовлечение в процесс инвестирования законсервированных и временно приостановленных объектов и проектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
Данный перечень не является закрытым и позволяет субъектам России устанавливать в дополнение к названным иные формы и методы поддержки субъектов инвестиционной деятельности в соответствии с правовыми нормами Российской Федерации как в данной области в частности, так и в правовом поле Российской Федерации в общем. Главная задача органов власти при нормотворчестве в области инвестиционной деятельности заключается в рациональном подходе ориентированным на результат — создание комфортных условий для всех субъектов инвестиционного процесса.
Важным направлением законодательного регулирования в инвестиционной сфере является установление нормативными правовыми актами субъектов России гарантий всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности, которые включают в себя:
• обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
• гласность в обсуждении инвестиционных проектов; право обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
• защиту инвестиционного капитала.
Необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» также предоставляет субъектам РФ возможность законодательного регулирования в отношении особой категории субъектов инвестиционной деятельности — иностранных инвесторов. Согласно ст. 3 указанного Закона субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Закрепленный на федеральном уровне перечень полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в области инвестиционной деятельности создает базовую основу для развития финансово-экономической деятельности в субъектах Российской Федерации. Но положения федерального законодательства нередко носят противоречащий характер, результатом которого являются разночтения в правоприменительной практике. Тем не менее, существующих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в области инвестиционной деятельности недостаточно для привлечения инвесторов в социально-экономическую сферу субъектов Российской Федерации. Например, одной из проблем федерального законодательства об инвестиционной деятельности является действующий Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488–1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», который к настоящему времени не утратил силу полностью. И на данный момент не ясно, попадет ли данный Закон под регуляторную гильотину — разработанный правительством РФ механизм актуализации законодательных актов, заключающийся в избавлении от старых и устаревших правовых норм. В то же время неясно, в какой части этот Закон является действующим. В этой связи нужно четко определить конкретные положения Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», действующие на данный момент. В решениях нескольких судов было отмечено, что в соответствии с частью 1 ст. 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие РСФСР, обеспечивается государственными органами РСФСР, республик в составе РСФСР, местными советами народных депутатов в пределах их компетенции и осуществляется в том числе предоставлением финансовой помощи в виде бюджетных ссуд, субсидий, дотаций, субвенций на развитие определенных территорий, производств, отраслей. Как определили суды различных уровней, эта норма Закона не утратила силу в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (ст. 21), поскольку п. 3 ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ предусмотрена возможность осуществления государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Также судами было определено, что федеральным бюджетным законодательством не установлены правовые нормы, ограничивающие определение субъектом Российской федерации целей предоставления субвенций [6].
По вопросу правоприменительной практики в инвестиционной области можно обратить внимание на тот факт, что при регулировании вопросов предоставления хозяйствующему субъекту субвенций судебная практика носит противоречивый характер. Как пример, с приведенной выше позицией ВС РФ слабо согласуется принятое гораздо позже решение суда областного уровня (см.: решение Рязанского областного суда от 27 октября 2008 г. № 3–21).
В процессе регулирования отдельных областей инвестиционной деятельности в федеральных законах не проведено четкого разграничения существующих полномочий между Федеральным центром, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Как уже говорилось, такое регулирование осуществляется в режиме совместного ведения Федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Оптимальное решение данной задачи заключается в построении единой, согласованной системы законодательства субъекта Российской Федерации об инвестиционной деятельности, максимально учитывающей все возможности стимулирующих мер инвестиционной деятельности, закрепленных на федеральном уровне, при одновременном установлении системы правовых, организационных и внятных экономических мер со стороны гос. органов субъекта Российской Федерации по поддержки инвестиционной деятельности в регионе. Методом же достижения заявленной задачи могла бы быть, как уже говорилось выше, унификация форм и методов регулирования инвестиционного процесса. Например, большой фронт работы присутствует в области совершенствования правовых и экономических условий осуществления межрегиональных инвестиционных проектов, развитие института ГЧП (государственно-частного партнерства).
Литература:
- Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10148/ (дата обращения: 26.09.2020).
- Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22142/ (дата обращения: 01.10.2020).
- Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488–1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». (дата обращения: 14.09.2020). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_89/
- Большаков С. Н. Политика регионального экономического развития: методы и механизмы / Московский общественный научный фонд, М., 2005.
- Акопян О.А. Законодательство в области инвестирования в капитальные вложения // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 18
- Решение Ярославского областного суда от 14 января 2005 г.; Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 13 апреля 2005 г. № 8-Г05-2.
