В статье представлен анализ исторического развития правового регулирования вопросов, связанных с процедурой пересечения государственной границы России. Автором выделяется несколько этапов в процессе становления современной нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок пересечения государственной границы РФ.
Ключевые слова: государственная граница, защита государственной границы, порядок въезда в РФ, порядок выезда из РФ.
In the article presents an review of historical development of legal regulation of issues about crossing the state border. The author give some stage of formation modern legal framework about the crossing of the state border.
Keywords: the state border, the protection of the state border, procedure for entering the Russian Federation, order of departure to the Russian Federation
Одним из важнейших элементов сохранения государственной целостности является защита государственной границы, поскольку граница государства определяет пределы действия его суверенитета. Кроме того, границами устанавливается территория государства, включающая в себя сушу, недра, воду и воздушное пространство, на которую распространяется его юрисдикция, и ограничиваются территории с особым правовым статусом, к числу которых относятся континентальный шельф и исключительная экономическая зона.
Обеспечение защиты государственной границы представляет собой важнейшее условие сохранения национальной безопасности. Нормативное регулирование защиты государственной границы в настоящее время осуществляется Законом РФ от 1 апреля 1993 года № 4730–1 «О государственной границе Российской Федерации». (Далее — Закон РФ «О государственной границе»), однако стоит отметить, что становление существующих ныне правил прошло несколько этапов, обусловленных определенными историческими событиями, рассмотрим подробнее каждый из этапов.
От становления российского государства до конца XVII века понятие государственной границы в его современном понимании отсутствовало.
Первой вехой в процессе становления защиты государственной границы стало образование древнерусского государств. С появлением государственности вопросу защиты государственной границы стало уделяться достаточное внимание, с целью предотвращения нападений соседей стали возводиться змиевые валы, остатки которых сохранились по настоящее время. Кроме того, для борьбы с вражескими набегами строились фортификационные укрепления: крепости, укрепления, о чем содержат упоминания летописи.
Формирование централизованного государства с центром в Москве предопределило следующий этап в процессе их защиты. Теперь для обороны устраивались засеки, представляющие собой искусственные заграждения из поваленных деревьев, системы таких засек образовывали засечные черты. Существенное расширение государственные границы в указанный период требовало усиление обороны, порядок которой регламентировался «Боярским приговором о станичной и сторожевой службе», разработанным по приказу царя Ивана Грозного. Указанный документ являлся первым русским уставом пограничной службы, однако не содержал в себе порядок пропускного режима через границу.
Несмотря на то, что нормативного закрепления порядок пропуска лиц через границу на тот период не нашел, на практике существовала четкая его процедура. В частности, «… послов и знаменитых людей встречали на границе земли русской служилые люди и воеводы заставные с честью, грамотами пропускными провожали по земле русской…» [8,с.46] Документами, регламентирующими порядок пересечения границы, являлись договоры, в соответствии с которыми правом въезда в государство обладали определенные категории граждан, остальным же необходимо было сначала получить разрешение на въезд и представить рекомендательную грамоту от своего правительства.
С приходом к правлению Михаила Федоровича встала необходимость преодоления последствий Смутного времени, в том числе укрепления и защиты государственной границы, что предопределило подписание в 1623 году «Устава о сторожевой и станичной службе». Важно подчеркнуть, что в рассматриваемый период нормативное регулирование вопросов защиты государственной границы также осуществлялось международно-правовыми актами, иными словами, приобретает значении юридического закрепления государственных границ на международном уровне.
Отличительным этапом в становлении порядка защиты границ русского государства, безусловно, является правление Петра I, поскольку в этот период деятельность по охране границ имела несколько иную цель, а именно предотвращение перемещений товаров в отличных от «проезжих пунктов» местах, поскольку расширялась торговля, четко обозначались границы государства. Таким образом, Петром I были образованы пункты пропуска через границу для воплощения концепции «экономической охраны границы», которая впоследствии была развита и просуществовала вплоть до 1917 г. [9, с.10] По-прежнему нормативного закрепления правил пересечения границы не существовало, а правила въезда в Российскую империю и выезда из нее имели значение лишь при реализации экономической политики государства, в частности таможенных мер.
Как отмечалось выше, экономическая направленность защиты государственной границы просуществовала в России до 1917 года, а в дальнейшем вплоть до Великой Отечественной войны государственная граница отделяла друг от друга две противоположные политические системы. Режим государственной границы не имел главенствующего значения для государства, несмотря на наличие пограничной охраны.
С победой социалистической революции установление государственной границы происходило с учетом границ существования Российской империи, самоопределения народностей и гражданской войны. Формирование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики послужило основанием для заключения двусторонних договоров с соседними республиками, в том числе о государственной границе.
Нормативно-правовой акт, регламентирующий режим государственной границы отсутствовал до 1927 года, тогда было утверждено «Положение об охране государственной границы Союза ССР» Постановлением ЦИК СССР. И если в период правления Петра I охрана государственных границ имела в первую очередь экономическую причину, то теперь приобретает значение политическая. Указанным нормативно-правовым актом было введено понятие «переход границы», которое отождествлялось с пересечением границы и пропуском через границу и означало обязанность лиц, пребывающих на территорию СССР или покидающих ее, прибыть в контрольно-пропускной пункт.
Законодательная регламентация режима государственной границы была неактуальна ввиду существующей на тот период политики «железного занавеса», предусматривающей пребывание иностранных граждан на территорию СССР исключительно по служебным причинам. После смерти И. В. Сталина наметились перемены внешнеполитического курса СССР, границы государства стали более открытыми, что предопределило необходимость создания нормативно-правовой базы для правоотношений, возникающих при пересечении границы советского государства.
Принятое 5 августа 1960 г. Положение об охране государственной границы Союза ССР [7] впервые закрепило понятие режима государственной границы, определило порядок передвижения через государственную границу СССР, а также установило правила пропуска через границу. При это понятия правил пропуска через государственную границу и правил въезда-выезда отождествлялись, что вытекает из текста Положения «О въезде в СССР и выезде из СССР» от 22 сентября 1970 года № 801. [5]
Принципиально новым нормативно-правовым актом, регулирующим рассматриваемые правоотношения, стал Закон СССР «О государственной границе Союза ССР» от 1982 г., закрепивший на законодательном уровне статус государственной границы и разграничивший такие понятия, как правила пересечения границы государства и правила пропуска через государственную границу, которые, тем не менее, по-прежнему, рассматривались в совокупности. Примечательно, что режим границы «контроль при пересечении границы» был регламентирован отдельной нормой в совокупности различных мер по защите границы, которые реализовывались посредством различных видов контроля в пунктах пропуска через границу. Предпосылкой принятия революционного закона явилась ратификация Конвенции по морскому праву [2], отдельные положения которой были включены в текст указанного Закона.
Ряд изменений в правилах пропуска через государственную границу последовали в связи со сменой государственного строя в 1993 года, был принят закон РФ «О государственной границе», который впервые отделил друг от друга правила пропуска через границу и правила пересечения государственной границы в рамках режима государственной границы. С точки зрения содержательной составляющей правовая регламентация защиты линии государственной границы существенных изменений не претерпела.
Впоследствии нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения, возникающие при въезде в РФ и выезде из нее, была расширена, и принят Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [4], который также закрепил положения, согласно которым правила пересечения границы и правила пропуска через границу РФ разграничивались..
Подводя итог проведенному анализу исторического развития порядка защиты государственной границы России, следует сделать вывод о том, что с момента зарождения государства и до XII в. защита государственной границы имела значение лишь как оборона от набегов соседей. Экономическая составляющая в механизме защиты границы государства возникает с XII в. и до 1920-х гг., когда значение приобретает политическая охрана государственной границы и существует до настоящего времени. Фактический критерий обеспечения защиты государственной границы уступил по значимости юридическому, что и предопределило первоочередную важность политической концепции защиты государственной границы.
Представляется, в современных условиях оборонительная цель защиты государственной границы имеет наименьшее значение для Российской Федерации, в то время как экономической и политической концепциям защиты государственной границы должно уделяться должное внимание как с точки зрения нормативно-правовой регламентации, так и реализации законодательных норм на практике.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. (дата обращения 30.07.2020)
- Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982) // «Собрание законодательства РФ», 01.12.1997, N 48, ст. 5493
- Закон РФ от 01.04.1993 N 4730–1 (ред. от 27.12.2019) «О государственной границе Российской Федерации» // «Российская газета», N 84, 04.05.1993
- Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 07.04.2020, с изм. от 25.06.2020) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»// «Собрание законодательства РФ», 19.08.1996, N 34, ст. 4029.
- Постановление Совета Министров СССР об утверждении Положения о въезде в СССР и выезде из СССР от 22 сентября 1970 года № 801 // URL: http://docs.cntd.ru/document/901770755
- Закон СССР от 24.11.1982 г. «О государственной границе СССР» // «Ведомости ВС СССР», 1982, N 48, ст. 891
- Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. № 51. // URL: https://naukaprava.ru/catalog/1/127
- Боярский В. И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. Москва, 1992.
- Ежуков Е. Л. Концепция охраны границы советского государства. Москва, 2010.
