Развитие правового регулирования деятельности по обращению с отходами: от захоронения к глубокой переработке отходов



В статье исследуются изменения законодательства в сфере обращения с отходами, направленные на стимулирование процессов ресурсосбережения в хозяйственной деятельности, процессов обработки и утилизации промышленных и других видов отходов.

Ключевые слова: обращение с отходами производства, охрана окружающей среды, ресурсосбережение, экологическое законодательство.

Образовавшиеся в современном мире проблемы сохранения окружающей среды и ресурсосбережения требуют от законодателя совершенствования нормативно-правовых актов в области экологического права. Поступательное развитие в России правого регулирования деятельности по обращению с отходами связано с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89 — ФЗ «Об отходах производства и потребления» [1] (далее — Закон об отходах № 89). Были закреплены фундаментальные понятия в области обращения с отходами, полномочия определенных органов власти и требований к хозяйствующим субъектам по обращению с отходами, включая нормативы отчетности и меры юридической ответственности. С течением времени положения Закона об отходах № 89 многократно менялись. Однако сложившееся за предыдущие два десятилетия в России законодательство рассматривало отходы производства как объект правового регулирования только с точки зрения загрязнителя окружающей среды, но не источника полезного вторичного сырья. Указанная ситуация приводила к стабильному и ежегодному росту объемов образования отходов. Изменение курса в развитии промышленности в сторону глубокой переработки отходов и изготовления востребованной продукции из них произошло сравнительно недавно. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г». утвердили основополагающие приоритеты в сфере экологии, которые заключаются в обеспечении экологически ориентированного роста экономики, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов [11]. Официальным годом Экологии стал 2013 год, таким образом, задачи сохранения природных богатств нашей страны, устранения растущего загрязнения окружающей природы были вынесены на общенациональный уровень. Соответствующие механизмы государственного стимулирования отрасли утилизации отходов начинают формироваться и утверждаться в виде законодательных актов, различных государственных программ и отраслевых стратегий.

Понятие «отходы производства и потребления» претерпело значительные изменения в сравнении с определением в первоначальной редакции 1998 г. Закона об отходах № 89. Последние изменения были внесены в 2014 году и определили отходы как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом [3]. При этом нормативный акт не был дополнен введенной категорией «удаление отходов», поэтому, что понимать под данным процессом в соответствии с законом до сих пор неясно. Такая ситуация приводит к неоднозначному толкованию понятия «отходы», к проблемам в правоприменительной практике. Безусловно, терминология, закрепленная в Законе об отходах № 89, требует доработки и устранения указанного пробела.

В 2017 году была утверждена «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» [7]. Среди ключевых задач обеспечения экологической безопасности было обозначено эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления, а также ликвидация накопленного вреда окружающей среде [7].

Согласно указанному документу решение стратегических задач должно осуществляться по различным направлениям, включая совершенствование соответствующего законодательства. Еще в 2014 году Закон об отходах № 89 был дополнен положением о запрете захоронения отходов и порядке утверждения перечня таких отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации [3].

Важным шагом развития отрасли по обработке и утилизации отходов стало утверждение Правительством РФ «Перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается» [8](далее — Перечень).Данный Перечень содержит наименование отхода и соответствующий код в Федеральном классификационном каталоге отходов [10].

Следует отметить, что нормативный акт подразумевает постепенный переход к осуществлению утилизации и запрета на захоронение указанных в Перечне отходов. Например, с 1 января 2018 г. запрет распространяется на лом и отходы металлургического производства, ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, светодиодные лампы и т. д. [8]. Лишь с 1 января 2019 года будет введен запрет в отношении отходов потребления различных видов картона и бумаги, шины, покрышки и др. И третий этап запретов начнет действовать с 1 января 2021 года. Данные меры позволят стимулировать производителей перерабатывать отходы, получаемые в процессе их хозяйственной деятельности. Реформирование правового регулирования в сторону ресурсосбережения и утилизации промышленных отходов было продолжено в 2017 году.

Нормативные изменения актуализировали применяемую в Законе об отходах № 89 терминологию, уточнили и закрепили новые понятия. В частности, были конкретизированы термины «сбор отходов» и «накопления отходов» [4]. Данные корректировки исключили приобретение лицензий на деятельность по обращению с отходами лицами, осуществляющими транспортирование. Соответствующим федеральным законом было внесено изменение в термин «отходы от использования товаров», которые теперь определены как отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств [4].

Вопределении произошла замена категории «готовые товары» на категорию «товары». Таким образом, нормативы утилизации обязаны выполнять производители абсолютно любых видов товаров. Кроме того, были дополненыполномочия Российской Федерации в области обращения с отходами по установлению перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации; по установлению порядка декларирования производителями и импортерами товаров количества выпущенных в обращение товаров, упаковки товаров, реализованных для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год; по установлению ставок экологического сбора [4].

Также изменения коснулисьсодержания отчетности о выполнении нормативов утилизации. ФЗ № 503 был устранена проблема получения лицензии хозяйствующими субъектами на отходы, не включенные в Федеральный классификационный каталог отходов [10].Теперь согласно действующей редакции Ст. 15 Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в приложениях приказа лицензирующего органа о предоставлении лицензии указываются виды отходов I — IV классов опасности и (или) группы, подгруппы отходов I — IV классов опасности с указанием классов опасности видов отходов в соответствующих группах, подгруппах, в отношении которых предоставляется лицензия, и соответствующие видам отходов и (или) группам, подгруппам отходов виды деятельности [2].

В конце 2018 года Правительством РФ была утверждена «Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» [9] (далее — Стратегия развития).Данный документ обозначил текущие проблемы отрасли и механизмы их решения. В частности, среди направлений действий выделены разработка предложений по эффективного в указанной сфере управлению с применением правовых, организационных и экономических механизмов; определение критериев и порядка отнесения отходов к категории вторичного сырья исходя из региональных условий; мониторинг развития отрасли промышленности [9].

Стратегия развития определила общие направления будущих мероприятий по развитию отходоперерабатывающей индустрии, при этом многие намеченные планы будут реализовываться уже в других нормативных документах. В 2019 году Закон об отходах № 89 был дополнен еще одним важным положением. Статья 14.3 указанного нормативного акта закрепила создание государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности [5].Организация работ по созданию и внедрению указанной системы мониторинга продолжается в 2020 году. С 1 января 2020 г. вступили в силу изменения Закона об отходах № 89 в части уточнения терминологии, расширения полномочий субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, обязанностей хозяйствующих субъектов предоставлять соответствующую отчетность. В определении «утилизация отходов» теперь закреплен процесс использования твердых коммунальных отходов (далее — ТКО) в качестве возобновляемого источника энергии [6].

В связи с этим, скорректирован термин «обезвреживание отходов», который не включает в себя указанный процесс сжигания ТКО. К полномочиям субъектов Российской Федерации добавлено осуществление приема отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории, подлежащих региональному государственному экологическому надзору [6]. Соответственно, Ч.5 Ст.18 Закона об отходах № 89 закрепляет обязанность указанных субъектов подавать в уполномоченные органы необходимую отчетность, включая результаты производственного экологического контроля.

Таким образом, перестроение промышленной политики в области обращения с отходами, принятие определенных мер по совершенствованию экологического законодательства позволят наладить эффективную систему правового регулирования и стимулирования производств по переработке отходов в масштабах всей страны.

Литература:

1. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89 — ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст.3009; 2020. № 15 (Часть I). Ст.2240
2. Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст.2716; 2019. № 52 (часть I). Ст.7810
3. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458 — ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (Часть I). Ст.11. 2018. № 15 (Часть I). Ст.2030
4. Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. № 503 — ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 87
5. Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 225 — ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2019. № 30. Ст.4127
6. Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 450 — ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 52 (часть I). Ст. 7768
7. Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «Об утверждении Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст.2546
8. Распоряжение Правительства РФ от 25 июля 2017 г. № 1589-р «Об утверждении перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается» // СЗ РФ. 2017. № 32. Ст.5107
9. Распоряжение Правительства РФ 25 января 2018 г. № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года»// СЗ РФ. 2018. № 6. Ст. 920
10. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов»// Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201706130004 (дата обращения: 15.10.2020 г.)
11. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177 (дата обращения: 15.10.2020 г.)