История развития государственного заказа в Российской Федерации



В статье рассматривается процесс развития российского законодательства в области государственных закупок с 1992 г. и проводится его теоретический анализ, в том числе с приведением позиций различных авторов по рассматриваемому вопросу. На основании данного анализа выводится собственная периодизация развития госзаказа с характеристикой основных этапов.

Ключевые слова: государственный заказ, государственные закупки, история развития, контрактная система, правовое регулирование

The article examines the process of development of Russian legislation in the field of public procurement since 1992 and carries out its theoretical analysis, including the positions of various authors on the issue under consideration. Based on this analysis, the author deduces its own periodization of the development of the state order with a description of the main stages.

Key words: government order, government procurement, development history, contract system, legal regulation

Распад Союза Советских Социалистических Республик повлёк за собою актуализацию вопроса о введении в действие нового законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики. В связи с этим 28.05.1992 был принят Закон № 2859–1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», который стал регламентировать базовые принципы осуществления государственной закупки, и расширял нормы гражданско-правовой ответственности за невыполнение поставок.

Следом же, Правительство РФ 27.08.1992 издало Постановление № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”», где был изложен порядок подготовки и осуществления госзаказа, а так же процедура заключения государственных контрактов.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года не внесло значительных корректировок в направлении развития госзаказа, и с целью приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией был принят Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который фактически носил чисто административный характер и по содержанию незначительно отличался от ранее принятого ФЗ № 2859–1.

Наиболее значительный вклад, в вопросе регулирования договорных начал, оказало принятие первой и второй части Гражданского Кодекса РФ, которые закрепили нормы, регулирующие порядок проведения торгов, отношения по поставке товаров, подрядным и иным видам работ.

В целом, проводя исследование принятых нормативно-правовых актов в период с 1992 по 1996 гг., можно прийти к выводу, что в сущности, в данный период становления системы госзаказа так и не нашли свое отражение в правовых актах нормы касающиеся эффективного отбора поставщиков, не был достигнут баланс прав и обязанностей между заказчиком и исполнителем, не было урегулировано планирование и исполнение госзаказа.

Для решения вышеназванных проблем, Президентом РФ принимается Указ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», который в значительной мере изменил институт государственного заказа:

1. Во-первых, впервые законодательство стало регулировать процедуру размещения госзаказа на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и местном.
2. Во-вторых, был установлен приоритетный способ осуществления закупок — открытый конкурс.
3. В-третьих, закон так же стал регулировать и другие варианты размещения заказов — торгов, закрытых конкурсов, закупок у единственного поставщика и д. р.

Впрочем, спустя два года был принят Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд», который, по мнению Ф. А. Тасалова, «полностью исказил содержание и смысл Указа № 305» [13, с.38], с чем можно бесспорно согласиться, и по сравнению с Указом № 305 новый закон:

1. Во-первых, стал распространять свое действие снова только на федеральном уровне, из-за чего закупки субъектов и муниципальные закупки вновь фактически стали регулироваться актами муниципальных органов и законами субъектов Российской Федерации.
2. Во-вторых, стал регулировать вопросы размещения госзаказа только посредствам конкурса, а так же не предусматривал размещение госзаказа иными способами.
3. В-третьих, стал предусматривать существенные ограничения для многих отечественных и иностранных поставщиков.

В целом, периоду с 1997 по 2005 гг. можно дать характеристику, как периоду, носящему неоднозначный характер. С одной стороны законодателю, безусловно, получилось найти решение части проблем, которые стояли перед ним в 1997, как например, вопросы проведения процедуры госзаказа или отбора поставщиков. С другой стороны, к нерешенным проблемам добавились и новые, например такие как, наличие норм, носящих дискриминационный характер или повсеместное нарушение заказчиками положение законодательства о государственном заказе.

Несомненно, что неудовлетворительное состояние отечественного законодательства и отсутствие единой концепции дальнейшего развития не могли не остаться без внимания законотворческих органов далее, и уже через год [11] после принятия Закона № 97-ФЗ началась работа над новым законопроектом, охватывающим всю проблематику системы госзакупок и иные ранее непроработанные вопросы.

Разработка и принятие нового закона заняло 6 лет, и в 2005 году был принят Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Новый федеральный закон вновь привнес значительные корректировки в институт госзаказа, а по своему содержанию скорее основывался на Указе Президента РФ № 305, нежели на Законе № 97-ФЗ:

1. Вновь федеральное законодательство стало регулировать процедуру размещения госзаказа на абсолютно всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и местном.
2. Основным акцентом Закона № 94-ФЗ стало регулирование процедуры конкурса или аукциона, а в дальнейшем и открытого аукциона в электронной форме.

Большинство специалистов в области госзаказа давали положительную оценку принятию Закона № 94-ФЗ. Так, Л. В. Андреева считала, что «закон…имеет революционный характер и сопоставим с лучшими нормативными правовыми актами, действующими в течение десятилетий в зарубежных странах» [10].

Однако, не смотря на действительно прорывной характер Закона № 94-ФЗ на практике, прослеживались серьезные трудности с его исполнением, так согласно докладу Высшей школы экономики «нарушения процедур, предусмотренных 94-ФЗ, отмечались более чем в 80 % проведенных закупок» [15], а к числу наиболее серьезных проблем, согласно тому же докладу, можно было отнести:

1. Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов.
2. Проблема длительности процедур открытого конкурса/аукциона, приводящая к сбоям в основной деятельности организации-заказчика — особенно в условиях отсутствия заявок.
3. Ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика.
4. Высокие риски поставки товара ненадлежащего качества.
5. И иные проблемы.

К 2010 году Правительство РФ, оценивая результаты действия Закона № 94-ФЗ, придет к выводу, что «в настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений)» [5], что послужит толчком для дальнейшего развития института государственного заказа.

Вопрос, каким именно путем должно происходить данное развитие, получил достаточно всестороннее рассмотрение в научных трудах того времени, и был представлен двумя основными направлениями:

1. Дальнейшее развитие должно осуществляться путем устранения пробелов и противоречий в действующем нормативном акте. Основными представителями данного подхода являлись: Л. В. Андреева, А. В. Яровой, Д. С. Торосян.
2. Существующую совокупность проблем невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство. В связи с этим необходимо проведение унификации законодательства, с включением всех отраслевых особенностей. Основными представителями данного подхода являлись: Н. Н. Заботина и К. В. Кичик.

В итоге, приоритет был отдан второй точке зрения, и к маю 2012 года Федеральная антимонопольная служба вместе с Министерством экономического развития разработали проект Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который был принят и вступил в силу с 1 января 2014 года.

Новый закон поднял систему государственного заказа на совершенно новый уровень. Так, если предыдущий Закон № 94-ФЗ, по сути, ограничивался лишь регулированием процесса размещения заказов, то новый Закон № 44-ФЗ вводил полноценную контрактную систему, и в частности, в новом законе:

1. Впервые были установлены принципы функционирования контрактной системы.
2. Была изменена стадия планирования закупки, с предоставлением ежегодного плана-графика и плана закупок на 3 года, с необходимостью обоснования объекта закупки.
3. Впервые были установлены антидемпинговые меры.
4. Впервые было установлено нормирование закупок, то есть требования к продукции, приобретаемой заказчиками.
5. Впервые было введено банковское сопровождение контрактов, и реестр банковских гарантий.
6. Была введена обязанность заказчиков, при определении поставщика, в предоставлении преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям людей с ограниченными возможностями здоровья, малому бизнесу и социально ориентированным некоммерческим организациям.
7. И ряд иных новаций.

В научном мире Закон № 44-ФЗ так же получил положительнее отзывы. Так, например, А. Р. Сидорович охарактеризовал принятие нового закона, как «важнейший шаг на пути становления системы государственных закупок» [12].

Однако, несмотря на теоретическую инновационность закона, в практическом плане заказчики и поставщики отмечали проблемы с его практической реализацией. Так, согласно мониторингу применения Закона № 44-ФЗ, проведенному Минэкономразвития РФ в 2014 году, основными проблемами при реализации системы контрактных отношений стали: «вариативность правоприменительной практики; сложность и перегруженность закона; разбалансированность требований к участникам контрактных отношений; проблема кадров; проблема приемки товаров и коррупционные схемы» [14]. И, несмотря на значительное количество правок данного закона, ряд проблем остается актуальными и на сегодняшний день.

Подводя итог изучению тенденций развития административно-правового регулирования государственного заказа, можно выделить три основных этапа развития российского законодательства в данной области:

1. Этап 1: с 1992 по 2004 год. Данный этап можно охарактеризовать, как период становления системы госзаказа, носящий отрицательный вектор своего развития, и характеризующийся неудовлетворительным состоянием отечественного законодательства, наличием множества юридических коллизий и норм, носящих дискриминационный характер, повсеместным нарушением заказчиками положений законодательства о государственном заказе.
2. Этап 2: с 2005 по 2013 год. Данный этап можно охарактеризовать, как период реабилитации системы государственного заказа при котором процедура удовлетворения нужд заказчиков вновь стала регулироваться единым нормативно-правовым актом на всех уровнях публичной власти, а акцент в выборе способов удовлетворения этих нужд сместился с неконкурентных способов в сторону аукционов и торгов.
3. Этап 3: с 2014 года по настоящее время. Данный период можно охарактеризовать, как период, при котором институт государственного заказа получил дальнейшее развитие в виде контрактной системы, которая внесла такие новации, как антидемпинговые меры, банковскую гарантию, нормирование закупок, принципы контрактной системы и иные новации.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ и часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ. — URL: [http://base.garant.ru/10164072/].
2. Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». — URL: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/].
3. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». — URL: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5205/].
4. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». — URL: [http://base.garant.ru/10200555/].
5. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. — Ст. 3720.
6. Федеральный закон от 28 мая 1992 г. № 2859–1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (утратило силу). — URL: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_516/].
7. Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (утратило силу). — URL: [http://base.garant.ru/10104687/].
8. Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд». — URL: [http://base.garant.ru/180403/].
9. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). — URL: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/].
10. Андреева, Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование [Текст]: монография / Л. В. Андреева. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Волтерс Клувер, 2011.
11. Бертунова Б. Б. Этапы реформ государственной системы в сфере государственных закупок / Universum: экономика и юриспруденция № 11 (32), 2016 г.
12. Сидорович, А. Р. Новации законодательства в сфере государственных закупок: ключевые аспекты Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Текст] // Молодой ученый. — 2013 г. — № 6 (53).
13. Тасалов, Ф. А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. [Текст]: монография / Ф. А. Тасалов. — «Проспект» — 2016 г.
14. Шацкий, Д. Е. Система контрактных отношений в России: анализ проблем реализации федерального законодательства [Текст] // Вестник ГУУ. — 2018. — № 3.
15. Яковлев А. А., Кузнецова И. В., Шамрин А. Т., Юдкевич М. М., Якобсон Л. И. Система госзакупок: на пути к новому качеству / Доклад ГУ-ВШЭ. Вопросы экономики. Выпуск № 6, 2010 г. — URL: [https://www.vopreco.ru/jour/article/view/1037/0].