Статья посвящена вопросам путей совершенствования контрактной системы поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Развитие технологий и экономики, новые научные открытия, преобразования в сфере производства и другие сопутствующие прогрессу человечества явления в совокупности влияют на общественные отношения, что неизбежно ведет к необходимости внесения различных уточнений и изменений в сфере правового регулирования. Однако надобность в совершенствовании законодательства возникает и в государствах со стабильной правовой системой, что зачастую обусловлено наличием пробелов в нормативно-правовом регулировании тех или иных общественных отношений. Таковые упущения наблюдаются и в контрактной системе государственных закупок. В связи с этим, как и любой другой пробел законодательства, контрактные закупки необходимо совершенствовать, в том числе ориентируясь на зарубежный опыт.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, № 44-ФЗ, № 223-ФЗ, контракт, бюджет, предпринимательство.
The article is devoted to the ways of improving the contract system for the supply of goods, performance of work and the provision of services for state and municipal needs. The development of technologies and the economy, new scientific discoveries, transformations in the sphere of production and other phenomena concomitant to the progress of mankind in the aggregate affect social relations, which inevitably leads to the need for various clarifications and changes in the field of legal regulation. However, the need to improve legislation also arises in states with a stable legal system, which is often due to the presence of gaps in the legal regulation of certain social relations. Such omissions are observed in the contract system of public procurement. In this regard, like any other legislation gap, contract purchases must be improved, including focusing on foreign experience.
Keywords: state and municipal procurement, № 44-FL, № 223-FL, contract, budget, entrepreneurship.
На сегодняшний день в условиях экономической нестабильности, постоянного выявления коррупционных преступлений, негативного влияния внешних факторов на российскую экономику, важной задачей является эффективное расходование бюджетных средств всех уровней. Ежегодно, на закупку товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд тратиться огромная доля федеральных, региональных и муниципальных бюджетных средств. В связи с этим, создание эффективной системы закупок можно без преувеличения назвать стратегической задачей государства. Принятие Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» можно считать началом реформирования института закупок в Российской Федерации. Однако, принятый № 44-ФЗ от 05.04.2013 по нынешний день нуждается в совершенствовании и поправках, поскольку институт системы государственных и муниципальных закупок накопил определенный опыт, подтверждающий сей факт.
Одним из проблемных аспектов регулирования государственных закупок является установление обязательного участия субъектов малого предпринимательства (далее — СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок, что закреплено в статье 30 № 44-ФЗ [1]. А также установление 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров с субъектами малого и среднего предпринимательства (далее — СМиСП) согласно Постановлению Правительства России от 11.12.2014 № 1352 [2], которое распространяется на отношения регулируемые Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ) [3].
В продолжении обоснования проблемности данного аспекта, следует обратить внимание на то, что согласно Постановлению Правительства России от 04.04.2016 № 265 [4] устанавливаются следующие предельные значения доходов: микропредприятия — 120 млн. рублей; малые предприятия — 800 млн. рублей; средние предприятия — 2 млрд. рублей. Представляется, что закрепление столь высоких предельных значений дохода, может плохо сказаться на результативности достижения поставленных целей развития СМиСП, которые закреплены в Федеральный закон от 24.07.2007 № 209–ФЗ [5]. К таковым целям относятся: развитие СМиСП в целях формирования конкурентной среды в экономике РФ; обеспечение благоприятных условий для развития СМиСП; оказание содействия СМиСП в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок РФ и рынки иностранных государств; увеличение количества субъектов СМиСП; обеспечение занятости населения и развитие самозанятости; увеличение доли производимых СМиСП товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта; увеличение доли уплаченных СМиСП налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
При решении данной проблемы представляется наиболее правильным снижение предельных значений доходов с целью предоставления возможности участвовать в государственных закупках субъектам предпринимательства, чей месячный объем доходов едва ли составляет 10 миллионов рублей. Либо же использовать иной вариант решения проблемы и исключить закрепление положений об обязательном участии СМиСП в государственных закупках в объеме 15 % и 18 %, которые нарушают конкурентную составляющую предпринимательской сферы. В противном случае, по–настоящему малые субъекты не имеют возможности заявить о себе, не получают льготных 75 преференций и поддержки со стороны государства. Поскольку им тяжело конкурировать с теми организациями, которые подпадают под требования СМиСП, но таковыми, по существу, уже не являются. Также, такие льготы могут приводить и к обратном эффекту, они могут провоцировать у организаций желание находиться на иждивении у государства продолжительное время и умышленно не повышать собственные доходы.
Следующим затруднением государственных закупок является преобладание закупок у единственного поставщика. Так, согласно статистическим показателям Министерства Финансов, характеризующих результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд с января по сентябрь 2018 г. закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) составляют 54,04 % от общего объема заключенных в отчетном периоде контрактов. Получается, что больше половины всех государственных закупок осуществляются не на конкурентной основе.
Также, одной из проблем государственных закупок в настоящее время является соотношение цены и качества продукции. Перед заказчиком стоит задача максимально сэкономить бюджетные средства в связи с чем формируется излишний акцент на стоимости закупки. У заказчиков существует обязанность отдавать предпочтение самому низкому ценовому предложению. В результате чего нередко страдает качество. Отсутствуют подробные разъяснения, раскрывающие содержание понятия лучших условий и степени выгодности. Так, в п. 7 и п. 8 ст. 53 Закона № 44-ФЗ затрагиваются такие понятия как степень выгодности и лучшие условия исполнения контракта. Представляется, что должен быть установлен минимальный предел цены и критерии проверки рыночного соответствия такой цены, ниже которой не допускается заключение контракта. А также должны быть подробно указаны и перечислены все критерии определения лучших условий и степени выгодности.
Существуют проблемы, связанные с порядком бюджетного финансирования. Так в соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ [6] к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Однако, с бюджетными ассигнованиями есть затруднения, влияющие на государственные закупки, например, денежные средства выделяются из федерального бюджета и при не реализации денежных средств к концу года должны быть возвращены в федеральное ведомство или наоборот в срочном порядке к концу года выделяются денежные средства, которые должны быть реализованы до конца года. Неиспользованные остатки выделенных средств должны быть возвращены в бюджет или могут продолжать расходоваться в следующем году, но для получения такого разрешения на дальнейшее пользования ресурсами необходимо получить положительное решение от соответствующего государственного органа, что является весьма затруднительным. Важным условием сохранения выделенных денег выступает необходимость их полного освоения и актуальность запланированных мероприятий в грядущем финансовом году. Такой строгий характер формальных требований лишает государственных заказчиков возможности гибкого распоряжения средствами, что неизбежно сказывается на государственных закупках. А это в свою очередь влечет к возникновению различных проблем, например, укладка асфальта зимой.
Следующей проблемой является отсутствие достаточного правового регулирования стадии проверки качества и принятия товара или услуги заказчиком, нет определения предельного срока, в течение которого заказчик обязан осмотреть и принять товар или выполненную услугу. Так, статья 531 Гражданского кодекса РФ [7] (далее — ГК РФ) оговаривает, что отношения сторон по исполнению государственного или муниципального контракта должны регулироваться статьями 506–522 ГК РФ. Статья 513 ГК РФ, являясь бланкетной нормой, отсылает правовое регулирование к иным источникам, а именно, оговаривает, что по договору поставки, принятые покупателем (получателем) товары должны быть им осмотрены в срок, определенный законом, иными правовыми актами, договором поставки или обычаями делового оборота. Однако ни в Законе № 223-ФЗ, ни в Законе № 44-ФЗ нет императивного регламентирования предельного срока для принятия заказчиком исполненного контракта, что в свою очередь позволяет недобросовестным заказчикам длительное время не принимать исполненные заказы, устанавливая в контрактах сроки приемки более 200 дней, что позволяет п. п. 1 п. 13 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, а потом, не нарушая закон, оплачивать их в течение 30 дней (п. 13.1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ). Чрезмерно длительные сроки приемки заказчиками исполненного контракта не соответствует обычаям делового оборота, ведут к необоснованным затратам участников закупок, так как на них лежат риски и затраты на сохранение результатов исполненного государственного или муниципального заказа до составления акта приема–передач. Такая ситуация нарушает права предпринимателей на своевременную оплату выполненных работ, предоставленных услуг.
Основной проблемой является отсутствие четкой и гармонично структурированной системы норм, которая была бы удобной для восприятия любым субъектом, обладающим намерением и возможностями участвовать в государственных закупках. Существующие законы являются сложными для восприятия неподготовленными лицами. Это подтверждает большое количество изменений, внесенных в законы, а именно 26 редакций Закона № 223-ФЗ и 58 редакций Закона № 44-ФЗ. Складывается впечатление, что основная цель законодательства не обеспечить эффективные государственные закупки, а установить множество бюрократических процедур, которые порой сильно тормозят процесс и отпугивают потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Резюмируя вышеобозначенные проблемы, для совершенствования контрактной системы поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд может стать серьезным шагом создание отдельного специализированного контролирующего органа. Сейчас же полномочия по правовому регулированию государственных закупок рассредоточены между Министерством финансов России, Федеральной антимонопольной службой России и Министерством экономического развития России.
Таким образом, необходимым действием, направленным на улучшение государственных закупок, представляется создание совершенно нового закона. Контрактная система государственных закупок должна подвергнуться кардинальным изменениям, стать единообразной для всех, гибкой и упрощенной. Необходимо предоставить заказчикам возможность использовать все преимущества гражданского законодательства. Также одним из путей решения проблем системы может стать создание отдельной единой базы законов о закупках — Кодекса закупок, который позволит избежать многообразия документов в законодательстве и противоречий в них.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
- Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
- Федеральным законом от 18.07.2011 № 223–ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
- Постановление Правительства России от 04.04.2016 № 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства»
- Федеральный закон от 24.07.2007 № 209–ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998 г. – № 31. – Ст. 3823
- Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 01.1996 № 14-ФЗ: (ред. от 29.07. 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 5.
