К вопросу о правовом статусе Пенсионного фонда РФ



В статье рассматриваются современные проблемы правового статуса Пенсионного фонда РФ. Законодательно урегулированный правовой статус Пенсионного фонда РФ позволит обеспечить комплексное законодательное регулирование отношений, связанных с правовой природой и деятельностью Пенсионного фонда РФ, а также позволит определить место Пенсионного фонда РФ в реализации государственных функций.

Ключевые слова: Пенсионный фонд РФ, правовой статус, государственный внебюджетный фонд

Социально-правовое предназначение Пенсионного фонда РФ проявляется в широком разнообразии функциональных проявлений данного института, в первую очередь, публично-правовых. Именно это обстоятельство предопределяет многоотраслевую суть правового статуса фонда, регламентируемого нормативными предписаниями из абсолютно разных отраслей права. И этот же самый факт обусловливает существование нешуточной дискуссионной борьбы, разворачивающейся в отношении правового положения Пенсионного фонда РФ как на арене законотворческой деятельности, так и при теоретическим обсуждениях данного вопроса. Невозможно в этом свете не отметить достаточно высокую степень актуальности проблематики статуса Пенсионного фонда России в отечественном праве и отечественном законе.

Если подойти к проблеме максимально глубоко, сразу обратившись к сущностным характеристикам, то следует выделить такие фундаментальные свойства Пенсионного фонда РФ, как:

— государственность автономного образования;

— особое место образования;

— направленность на управление государством финансами, носящими характер социального страхования;

— наличие собственного бюджета;

— специфика пополнения доходной части за счет страховых взносов;

— функциональность расходования средств. направленную на выплату пенсий и пособий;

— своеобразие полномочий, имеющих основную устремленность к поддержанию стабильности работы всего комплекса государственного социального страхования и пенсионного обеспечения.

Тесная связь сущности института с государством дает основание ряду исследователей нарекать Пенсионный фонд РФ одним из федеральных органов исполнительной власти с их ярко выраженным публично-правовым характером функций.

Исторически возникновение Пенсионного фонда РФ приурочено к 22 декабря 1990 г., когда в стремлении к систематизации государственного управления пенсионного обеспечения и его финансами страны Верховный Совет РСФСР своим Постановлением породил новое самостоятельное кредитно-финансовое учреждение. Этим актом была закреплена подотчетность нового образования непосредственно Верховному Совету РСФСР. Постановление ВС РСФСР от 30 января 1991 г. № 556–1 «Об утверждении Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР» [4] полностью продублировало нормо-положения предыдущего постановления и лишь Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 958 [5] перевело статус нового учреждения в ранг, подотчетного Совету Министров или Правительству РФ.

Изначально положение Пенсионного фонда четко регламентировалось Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122–1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)», которое дало жизнь Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) и Порядку уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации, незавуалировано регламентирующего исключительную самостоятельность средств фонда, не входящих в состав каких-либо иных бюджетов и не знавших возможности быть изъятыми, что делало Пенсионный фонд РФ основным и единственным инструментом сбора и аккумуляции страховых взносов, предназначенных для выплаты государственных пенсий.

Стабильность правового положения Пенсионного фонда РФ подверглась серьезной встряске после выхода 27 сентября 2000 г. Указа Президента РФ № 1709, который наделил фонд не только аккумулирующей функцией, но и функцией непосредственно выплаты государственных пенсий, что придало фонду окраску роли страховщика по обязательному пенсионному страхованию.

Полное признание подобного понимания сути Пенсионного фонда РФ произошло после установления непротиворечия данного Указа Конституционным Судом РФ в части п. 1 Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 относительно полномочий Пенсионного фонда РФ и его территориальных органов по выплате государственных пенсий [6].

Существование подобной конституционной формулировки публично-властных полномочий Пенсионного фонда РФ одновременно с отнесением последних Конституцией РФ к исключительной компетенции исполнительной власти дает возможность появления категоричных утверждений об отождествлении ПФР с исполнительными органами государства, даваемых, например, Федеральным арбитражным судом Уральского округа в одном из Постановлений от 11 октября 2006 г. (дело № Ф09–9173/06-С7) [7].

Реформирование Гражданского кодекса РФ [3] привело к появлению с 1 сентября 2014 года ранее неизвестной организационно-правовой формы юридического лица, коей выступила «публично-правовая компания» (пп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ), общая характеристика которой весьма привлекательна для обозначения подобной формой и ПФР. Однако отсутствие специального закона о публично-правовых компаниях [9] на данный момент не дает возможности развить эту мысль более подробно.

Не существует сегодня и единого понимания правового статуса ПФР в силу того, что регламентация положения этого института так или иначе находит отражения в разных нормативных актах, в том числе и подзаконного характера, что делает невозможным вырисовку стройной картины совокупности прав, обязанностей и функций ПФР.

Так, права и обязанности ПФР закреплены в ст. 16 Федерального закона от 01 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» [1], но касаются они персонифицированного учета пенсионных прав граждан. Тогда как права и обязанности ПФР в области наделения граждан возможностью распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала, должны быть добыты исследователем уже в ст. 8, 9, 12 ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [2].

Подобное размытие норм в разных актах, конечно же, ни в коей мере не умаляет значимости функций ПФР в области осуществления пенсионного обеспечения. Однако невозможно не признать существенную привлекательность ситуации по созданию грамотного, адекватного требованиям времени, единого правового акта, который бы охватывал все возможные аспекты функционирования ПФР, одновременно с регламентацией принципов его деятельности, а также полномочий. Данная привлекательность предопределяет актуальность создания по аналогии с федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» закона, носящего, например, наименование «О Пенсионном фонде Российской Федерации». Тем более, что налицо определенная схожесть этих двух типов учреждений, которые имеют особый статус, одновременно входя и в область гражданского оборота, и политического строя страны. Оба образования непосредственно затрагивают права любого гражданина России сквозь призму решения финансовых вопросов формирования и распределения бюджета страны. Для Пенсионного фонда РФ это выражается, прежде всего, в функциях социального (пенсионного) страхования [8].

Подытоживая вышесказанное, следует отметить, что, несмотря на существенную роль Пенсионного фонда РФ для всей страны в целом и каждого ее гражданина в отдельности, на данный момент нет единства в понимании его правового положения. Нет этого единства ни в законах, ни в научных дискуссиях по данному вопросу.

Подобное упущение должно быть восполнено путем совершенствования нормативной регламентации правового статуса Пенсионного фонда РФ, которое должно быть реализовано на уровне, не менее законодательного, путем подготовки и введения в действия единого федерального закона, посвященного всем аспектам работы сложной системы Пенсионного фонда РФ, носящего принципиально комплексный и продуманный характер.

Литература:

1. Федеральный закон от 01.04.1996 N 27-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» // Российская газета, — N 68, — 10.04.1996.
2. Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Российская газета, — N 297, — 31.12.2006.
3. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета, — N 101, — 07.05.2014.
4. Постановление Президиума ВС РСФСР от 15.01.1991 № 556–1 «Об утверждении Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР и Порядка уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, — 1991, — N 2. — Ст. 19.
5. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 958 «О передаче в ведение Совета Министров — Правительства Российской Федерации организаций и учреждений» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 39. — Ст. 3630.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 27. — Ст. 2804.
7. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11 октября 2006 г., дело № Ф09–9173/06-С7 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Ерохина Т. В. Современные проблемы законодательного определения правового статуса Пенсионного фонда России // Социальное и пенсионное право. — 2017. — № 3. — С. 22.
9. Шибанкин Н. М. Об особенностях правового статуса Пенсионного фонда России и законодательных основах его деятельности // Современные проблемы и перспективы развития агропромышленного комплекса региона. Сборник трудов научно-практической конференции преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов. — 2019. — С. 672.