В данной статье рассматриваются сущность и содержание административных наказаний. Приведены положения нормативно-правовых актов и мнения ученых по вопросам регулирования административного права. Показаны особенности раскрытия целей и функций административных наказаний в юридической литературе и нормативных актах.
Ключевые слова: административные наказания , административные правонарушения, общественная опасность, частная превенция, ст. 3.1 КоАП РФ, ст. 2.1 КоАП РФ.
Key words: administrative penalties, administrative offenses, public danger, private prevention, art. 3.1 of the Administrative Code of the Russian Federation, art. 2.1 of the Administrative Code of the Russian Federation.
Законодательство об административных правонарушениях по праву играет существенную роль в деле формирования и поддержания правопорядка, атмосферы общественной безопасности на территории нашего государства. Им регламентируются запреты административно-правового характера, связанные с совершением определенных деяний (устанавливается их противоправность), а также предусмотренные за их совершение административные наказания (или наказуемость деяний). Важное место в системе административного права занимают положения, описывающие сущность и содержание административных наказаний.
Актуальность темы исследования заключается в необходимости творческого переосмысления основных положений об административных наказаниях, изложенных в нормативно-правовых актах и научной литературе, с целью их адаптации к современным правовым реалиям.
Значимой проблемой в настоящее время является тот факт, что в юридической литературе существует значительный разброс мнений по вопросу определение понятия и сущности данного понятия. Если анализировать разнообразные трактовки этого понятия, предложенные специалистами в административно-правовой сфере, то можно выявить различные толкования понятия «административного наказания»:
1) их рассматривают в качестве реакции государства на допущенное административное правонарушение;
2) в качестве меры ответственности в связи с административным правонарушением;
3) в качестве применяемых в отношении правонарушителей санкций, предусмотренных административно-правовыми нормами;
4) в качестве выражения отрицательной оценки от государства допущенного правонарушения и лица, его совершившего;
5) в качестве кары, т. е. причинения виновному лицу различных страданий, лишений, предусмотренных соответствующей санкцией;
6) в качестве вида административного принуждения либо принудительной меры государственного воздействия, применяемой к нарушителю соответствующих административно-правовых требований [4].
Можно предположить, что каждая из предложенных трактовок имеет право на существование, очерчивая различные грани и свойства рассматриваемого явления, проявляя его различные оттенки и характерные черты, в результате чего все они имеют право существовать и с теоретических позиций описывать понятие административного наказания либо быть основой для его формулировки.
Определение самого понятия «административное наказание» дается в Кодексе об административных правонарушениях. В части первой статьи 3.1 КоАП РФ указано:
«Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами» [1].
С точки зрения содержания представленного определения можно сделать вывод, что административные наказания имеют тесную связь с административными правонарушениями (отдельно от них не применяются, в отсутствие них не существуют), кроме этого административные наказания выполняют в основном предупредительную функцию.
Само понятие «административное наказание» приобрело свое определение в рамках административного законодательства достаточно недавно (после введения в действие КоАП РФ). Названный термин заменил собой конструкцию «административных взысканий».
Современными исследователями демонстрируется различное отношение к замене данных терминов и по-разному определяются причины такого решения российского законодателя. К примеру, М. С. Студеникина причинами смены терминов называет то, что «любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие-то ограничения или лишение прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Сами же эти лишения или ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение» [9].
Нельзя не отметить, что в источниках можно наблюдать и другие высказывания на этот счет, в том числе, и прямо противоположные, сводящиеся к тому, что процесс смены терминологии демонстрирует непоследовательность отечественного законодателя в толковании административно-карательных санкций в совокупности с санкциями, регламентированными трудовым, дисциплинарным законодательством, девальвацию идеи обособленности уголовных наказаний, что влечет неизбежные сложности у правоприменителей [8].
Можно заключить, что решение законодателя заметить термины не является случайным. Оно было вызвано потребностями в приведении в соответствие формы с содержанием исследуемой юридической категории, что является правильным и корректным с позиций общего диалектического построения правового регулирования. Отдельные исследователи указывают на то, что административные наказания выступают в качестве методов принуждения, во всех случаях выражаются исключительно в прямом воздействии на волю управляемых лиц, причем целью применения административного наказания всегда выступает необходимость наказания виновного лица в связи с его противоправным поведением. Некоторые специалисты прямо утверждают, что административными наказаниями оказывается значительное воздействие на степень обеспеченности правопорядка в государстве, создается основа для предупреждения как административных правонарушений, так и преступного поведения.
Данное понятие позволяет следующим образом определить сущностные признаки рассматриваемого явления [7]:
1) административное наказание представляет собой установленную государством меру ответственности;
2) административные наказания могут применяться лишь в связи с совершением административных правонарушений;
3) административные наказания могут применяться лишь в отношении лиц, которые признаны виновными в совершении каких-либо административных правонарушений;
4) административные наказания не должны затрагивать интересы других лиц и всегда имеют личный характер;
5) административные наказания представляет собой кару, состоящую в обусловленном таковым правонарушением лишении либо ограничении в правах и свободах правонарушителя;
6) административные наказания применяются достаточно широким перечнем органов или должностных лиц, а также судом, но в строго определенном законодательством порядке и с соблюдением предусмотренной в законе компетенции;
7) административные наказания во всех случаях имеют своим последствием состояние наказанности для правонарушителя.
Законодатель определил степень общественной опасности конкретного противоправного деяния, отразив ее в характере тех юридических последствий, которые наступают в связи с его совершением (виды и размеры наказаний, сроки давности для привлечения лица к административной ответственности). Стоит признать справедливым применение более суровых санкций в связи с совершением более опасных деяний и, напротив, менее строгий — если деяние на столь существенно негативно отразилось на общественных отношениях. Именно по санкциям, предусмотренным в связи с совершением административных правонарушений, появляется возможность судить относительно законодательной оценки степени общественной вредности или даже опасности конкретного поведения [2].
Важным признаком административного наказания по мнению Д. А. Липинского является то, «что по своему внутреннему содержанию наказание является карой за совершенное административное правонарушение. В юридической литературе как в уголовно-правовой, так и административно-правовой, существует целая палитра мнений, от признания кары сущностью наказания до полного ее отрицания. Причем наказание как кару рассматривают не только в юридическом, но и в философском и религиозном аспекте» [5].
По мнению В. К. Дуюнова «термин «кара» не является специфическим правовым. Это широкое общесоциальное понятие, которое употребляется там и тогда, где и когда речь идет о реализации ответственности виновного лица за совершенный им «грех», проступок, преступление — за зло, причиненное им государству, обществу или отдельному лицу. Кара — это соответствующая негативная реакция государства, общества, общественного объединения или определенных лиц (например, родителей), а верующие скажут — бога, на неправильное поведение субъекта, нарушении им той или иной социальной (вовсе не только уголовно-правовой) нормы — нормы морали, религии, корпоративной, правовой» [3].
Д. А. Липинский считает, что «понятие «кары» с течением времени трансформировалось, в него стали вкладывать иное содержание. Причем как Конституция РФ, так и международные нормативные правовые акты устанавливают ряд важных запретов, свойственных современному цивилизованному обществу и основанному на его культуре, традициях, менталитете. В статье 21 Конституции РФ закрепляется, что «никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» [7].
В «Европейской Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания» в ст. 3 указывается, что никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращение или наказанию»
Поэтому в настоящее время сущность понятия «кара» существенно изменилась и включает в себя наложение на правонарушителя установленных законом ограничений. Цель кары — побудить в правонарушителе неприятные эмоциональные реакции и переживания, ментально связанные с совершенным правонарушением.
Хотя в сознании современного общества само понятие «кара» по-прежнему понимается как синоним неоправданно жестокого и унизительного для правонарушителя возмездия за совершенный проступок, в то же время необходимо согласиться с необходимостью наказательного воздействия на граждан, нарушающих положения закона. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что в своем современном понимании понятие «кара» представляет собой справедливую меру общественного правомерного воздействия на правонарушителя за нарушение установленных законом норм и правил. Физические и моральные страдания правонарушителя в настоящее время не являются ни целью, ни содержанием наказания.
Далее необходимо рассмотреть следующий важный признак административного наказания. В основании административного наказания располагается понятие административного правонарушения. Сущность этого понятия сформулирована в статье 2.1 КоАП:
«Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность» [1].
Заслуживает внимания по этому вопросу позиция Д. А. Липинского, которая состоит в том, что «исходя из приведенного определения, а также из положений, которые выработаны теорией государства и права, а также наукой административного права можно сформулировать следующие признаки административного правонарушения:
— это деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица;
— данное деяние является административно-противоправным;
— данное деяние является общественно опасным, то есть оно либо причиняет вред общественным отношениям, либо ставит общественные отношения под угрозу причинения вреда;
— субъектами данного деяния могут быть как физические, так и юридические лица;
— за данное деяние предусмотрена административная ответственность;
— деяние, которое совершено субъектом должно быть виновным, то есть наличие вины является обязательным признаком административного правонарушения» [6].
С точки зрения понимания сущности административного правонарушения важно установить, содержит ли оно в своем составе признак общественной опасности. Существует точка зрения, что признак общественной опасности деяния характеризует только преступления, а не правонарушения. В то же время можно с полной уверенностью утверждать, что в административных правонарушениях присутствует такой признак, как общественная опасность деяния. Отличие административного правонарушения от уголовного преступления заключается в характере и степени общественной опасности. Это заключение можно утверждать на основании содержания административного законодательства.
В статье 2.9 КоАП РФ указывается:
«При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием» [1].
Вопросы, связанные с понятием малозначительности административного правонарушения были определены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В этом постановлении указано, что «малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не повлекшее существенного нарушения охраняемых правоотношений» [10].
Еще одним признаком, характеризующим административное правонарушение, является наличие важного последствия совершенного проступка — административной ответственности, или наказуемости. Этот признак в соответствии с положениями КоАП является важной составной частью правонарушения. Практически всем составам административных правонарушений соответствуют определенные виды административных наказаний. В случае привлечения правонарушителя к административной ответственности санкция является важной и необходимой составной частью этой нормы права. Таким образом, необходимо признать, что наличие признака наказуемости является неоспоримым доказательством правомерной ответной реакции со стороны государства и общества на совершенный правонарушителем проступок.
Для всесторонней характеристики понятия административной ответственности существенным вопросом является определение целевых установок этого вида ответственности. Можно предположить, что важное понятие «цель» скорее представляет из себя фундаментальное понятие в философской, социальной и психологической литературе, но в меньшей степени принадлежит юридической науке. А. В. Малько считает, что «цель — это идеальный (существующий в сознании) образ желаемого для субъекта состояния, процесса или явления, возникающий на основе объективных потребностей и возможностей бытия и являющийся важнейшим условием рациональной человеческой деятельности» [8].
Целевые установки в праве и общественных отношениях определены необходимостью государственного регулирования и охраны определенных сфер общественной жизни, и в частности исключения девиантного поведения отдельных индивидуумов, нарушающих нормы и правила общества.
В административном законодательстве подробно рассматриваются не только цели законодательства, но и его задачи. Определение понятия «задачи административного законодательства» представлены в статье 1.2 КоАП РФ:
«Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений» [1].
При формулировании основных задач административного законодательства законодателями были использованы такие основополагающие понятия как «охрана» и «защита», значение которых хотя и близко по значению, но в то же время существенно различается. Понятие «охрана» представляет собой более фундаментальное понятие по отношению к понятию «защита». Можно утверждать, что само существование правовых институтов, норм и правил, закрепленных на законодательном уровне, обеспечивает охрану прав и свобод гражданина, а так же и в том числе общественных отношений в государстве. Совокупность норм административного права, закрепленных в КоАП, обеспечивают соблюдение гражданами государства определенных правил и ограничивают неправомерное поведение граждан с помощью системы административных наказаний.
Однако в том случае, когда наличие правового механизма охраны прав и свобод граждан или общественных отношений все-таки не смогло предупредить правонарушение, вступает в силу механизм защиты нарушенных прав. Как раз механизм защиты нарушенных прав включает в себя функции наказания правонарушителей и восстановления нарушенных общественных отношений, прав и свобод граждан.
Понятие цели административного правонарушения сформулировано в статье 3.1 КоАП РФ: «Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами [1]».
То есть основной целью административного наказания является именно превентивная цель, то есть предупреждение совершения правонарушений. Данная цель безусловно является очень важной, однако подобная формулировка цели не является полной. Поэтому при характеристике целей административного наказания необходимо обращать внимание и на другие цели.
Другой не менее важной целью административного наказания является регулирование общественных отношений, то есть определяет правовые механизмы и нормы в различных сферах общественной жизни. В названиях отдельных глав КоАП перечислены отдельные сферы общественной жизни, а в содержании входящих в эти главы статей указаны возможные виды правонарушений в этих сферах и предусмотренные по этим составам правонарушений санкции. Учитывая то, что административное право охватывает все сферы функционирования государства и общества: социально-политическую сферу, экономическую, сферу государственного управления, сферу защиты прав и свобод граждан, сферу охраны общественного порядка и другие, можно уверенно констатировать, что одной из целей административных наказаний является регулятивная цель.
Следующей целью административного наказания является кара правонарушителя за совершенное нарушение закона. Ранее было указано, что понятие «кара» в настоящее время не рассматривается в качестве жестокого возмездия за совершенное правонарушение, а включает в себя различные по существу ограничения, которые являются неблагоприятными для нарушителя.
По мнению Д. А. Липинского, «карательная сущность административного наказания остается неизменной вне зависимости от того, каковы цели административного наказания как правового явления — внешнего выражения указанной сущности. Отсюда административное наказание, а именно его суть — кара применяется за совершение административного правонарушения, деятельности, осуществляемой в прошлом, а цели, поставленные перед наказанием, ориентированы на будущее» [6].
Необходимо отметить, что в административном праве карательная цель не является самостоятельной целью, а обеспечивает реализацию других важных целей: общей и частной превенции, а так же восстановления общественных отношений. Таким образом, можно сделать вывод, что цели административного наказания тесно связаны между собой.
Д. А. Липинский считает, что «в КоАП РФ не закреплена цель восстановления общественных отношений, правопорядка, социальной справедливости. На наш взгляд, административные наказания обладают восстановительным эффектом. Так, в результате применения ареста субъект удаляется их определённой группы общественных, в результате чего они нормализуются, восстанавливаются. Либо лишение специального права исключает юридическую и фактическую возможность совершить новое правонарушение и восстанавливает общественные отношения». [6].
В отличие от КоАП РСФСР в содержании понятия административного наказания в КоАП РФ не были указаны цели исправления и воспитания правонарушителя. Однако можно утверждать, что в самом содержании отдельных положений КоАП РФ закрепляются социальные нормы и ценности и поэтому можно считать, что положения и нормы административного права все-таки обеспечивают формирование ценностных установок правонарушителей. Важной целью административного наказания необходимо считать его направленность на изменение правосознания нарушителя, исправление негативного отношения к нормам административного права. В то же время необходимо признать, что эффективность воспитательного воздействия в административном праве в настоящее время не соответствует современным требованиям. Именно поэтому законодателям необходимо пересмотреть основные положения административного права с целью расширения перечня целей административного наказания.
Таким образом, можно заключить, что административные наказания преследуют следующие цели:
— цели общей и частной превенции;
— цель регулирования общественных отношений;
— цели восстановления общественных отношений;
— карательную цель;
— цели исправления и воспитания правонарушителя.
Исходя из указанных целей административного наказания необходимо определить понятие основных функций наказания. Д. А. Липинский дал следующее определение этого понятия «функции административного наказания — это основные направления его воздействия на общественные отношения, правосознание субъектов, посредством которых раскрывается его социальное назначения и достигаются цели административного наказания» [6].
Можно утверждать, что в данном случае функции административного наказания представляют собой правовой механизм, с помощью воздействия которого обеспечивается реализация основных целей и достигается необходимый результат. Поэтому необходимо обозначить следующие функции административного наказания административного наказания: функцию общей и частной превенции, регулятивную функцию, восстановительную функцию и карательную функцию.
Регулятивная функция административных наказаний охватывает сферу правоотношений между гражданами и государственными органами управления, направленных на обеспечение эффективного функционирования всех сторон жизни государства: общественно-политической, экономической, правовой и культурной. Можно отметить несколько направлений воздействия регулятивной функции административного наказания. Одно направление обеспечивает предварительное регулятивное воздействие на возможных правонарушителей еще до совершения правонарушения, другое направление направлено на регулирование системы государственного управления в процессе правоприменительной практики, третье направление обеспечивает регулирование действий правонарушителей уже после принятия решения по административному правонарушению.
Таким образом, можно согласиться с определением понятия регулятивной функции, которое предлагает в своей работе Д. А. Липинский: «Регулятивная функция административного наказания — это направление правового воздействия, выражающееся в упорядочивании поведения субъектов административной ответственности как до, так и после совершения административного правонарушения и деятельности уполномоченных органов по применению мер административного наказания» [6].
Превентивная функция административных наказаний, хотя и включает в себя две значительных области права — общую превенцию и частную превенцию, направлена на предупреждение совершения правонарушений.
По мнению Д. А. Липинского «частная превенция административных наказаний начинает реализоваться после совершения административного правонарушения. Реализация частой превенции означает, что оказались неэффективными регулятивное воздействие и общая превенция административных наказаний. Если основанием реализации общей превенции является сам факт вступления субъекта в административно-правовые отношения, то основанием для реализации частной превенции выступает юридический факт правонарушения» [6].
Таким образом, можно заключить, что превентивная функция административного наказания представляет собой совокупность мер воздействия на потенциальных правонарушителей с целью удержания их от совершения правонарушений и предупреждения более опасных преступлений уголовного характера.
При рассмотрении сущности восстановительной функции необходимо отметить, что в административном праве существует значительное преобладание положений восстановительного воздействия для устранения последствий правонарушения. В статье 4.2 КоАП Российской федерации перечислены обстоятельства, которые могут существенно смягчить административную ответственность и которые направлены на восстановление общественных отношений.
Так же можно говорить о восстановительной функции административного наказания в том случае, когда в отношении правонарушителя применяются меры административной ответственности, временно исключающие его из сферы определенных правоотношений и не дающие ему совершить повторные или другие правонарушения (лишении лицензии, или права заниматься определенной деятельностью).
Таким образом, можно заключить, что смысл восстановительной функции административного наказания заключается в исполнении правовых действий, направленных на устранение последствий, которые наступили (или которые могли бы возникнуть) в результате неправомерных действий.
О сущности понятия «кара» и о карательной цели административного наказания в настоящей статье уже было достаточно подробно рассмотрено, поэтому для характеристики понятия карательной функции административного наказания достаточно привести определение, данное Д. А. Липинским в статье «Цели и функции административных наказаний»: «Карательная функция административного наказания — это направление правового воздействия, заключающееся в претерпевании административным правонарушителем ограничений личного, имущественного, организационного психологического или иного характера» [6].
Таким образом, в данной статье раскрывается содержание понятия административного наказания, описаны основные признаки, присущие такому важному понятию, а так же дается характеристика целям и функциям административного наказания. На основании проведенного в работе анализа юридической литературы и положений нормативно-правовых актов можно заключить, что содержание понятия административного наказания в действующем Кодексе об административных правонарушениях требует конкретизации и уточнения в части расширительного толкования целей и задач административного наказания.
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.06.2020) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002. — № 1.
- Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. — М.: НОРМА, 2015, с.302.
- Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве. — М., 2005. — С. 133
- Дуюнов В. К. Проблемы уголовного наказания в теории, законодательстве и судебной практике. Курск: РОСИ, 2000. — 504 с.
- Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко, С. Н. Антонов, И. Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011. с. — 296.
- Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 2000. — 464 с.
- Липинский Д. А. Понятие административного наказания // Юридические исследования. — 2017. — № 2. — С. 24–43.
- Липинский Д. А., Мусаткина А. А. Цели и функции административных наказаний // Административное право и практика администрирования. 2017. № 2. С. 20–37.
- Максимов И. В. Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации / под ред. Н. М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2004. — 24с.
- Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. 2014. — № 7. — С. 5–12.
