К вопросу об организационных основах управления в органах внутренних дел Российской Федерации



В настоящее время одной из ключевых задач в правовом поле считается упорядочение отношений общественного характера. Прежде всего, это обусловлено тем, что результат и цель правового регулирования в данной сфере состоит в установлении соответствующего правопорядка.

Являясь социальной сложной системой, государство осуществляет социальное управление с помощью правоохранительных органов. Именно поэтому так важно и актуально исследование вопросов организации государственного управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации.

Управление в современном обществе проявляется в следующих основных видах:

− общественное управление;

− государственное управление.

Под государственным управлением принято понимать управление общественными делами, которое осуществляется в государстве его политической системой.

В системе государственного управления необходимым и важным элементом считается правовая регламентация функций и задач. Таким образом, государственное управление закрепляет разделение труда, а также приводит исключению подмены и дублирования одних органов другими органами, приводит к повышению ответственности каждого элемента государственного аппарата.

Нормативные и законодательные акты фиксируют полномочия государственных органов, в результате чего закрепляется их деятельность, которая становится целеустремленной и упорядоченной.

Многие ученые отмечают, что в настоящее время наблюдается смешение таких понятий, как «государственное управление» и «государственное регулирование» определенными сферами управления и жизнедеятельности государства как способа организации деятельности аппарата, который обеспечивает упорядочение системы государственного органа. Однако, в исследовании Д. Н. Бахраха подчеркивается, что управленческие функции могут считаться типичными способами взаимодействия информационного характера между объектами и субъектами социального управления. Так, ученый отмечает, что они являются специализированными самостоятельными видами деятельности административного характера [1].

По мнению автора статьи, данная позиция ученого близка к пониманию основных функций управления, в которых выделяют функции операции, функции задачи, функции процессов управления и функции систем управления.

Для каждого государственного органа управления характерны специфичные функции — задачи управления, которые отражают цель функционирования и создания государственного органа. В то же время, функции — операции — это технология управленческих процессов, которая едина для всех органов.

Правоохранительная система органов внутренних дел Российской Федерации (далее — ОВД РФ) считается исполнительной властью и не может не принимать участия в решении основных политических задач государственного управления. Именно поэтому в настоящее время представляют интерес вопрос исследования моделей управления системами ОВД РФ [2].

Как уже было подчеркнуто ранее, ОВД РФ — это определенная совокупность государственных органов управления. В частности, об этом говорится в пункте 5 Положения о МВД России [3].

Проведенное исследование существующего в Российской Федерации государственного управления органами внутренних дел позволяет выделить несколько моделей управления, в частности:

1. Классическая модель управления. Согласно данной модели исследуются лишь регионы: области или края. При такой модели управления органами внутренних дел осуществляется анализ проблем территориального характера в сфере системы управления ОВД РФ в конкретной области или крае Российской Федерации. На основе выделенных проблем осуществляется их сопоставление с другими областями Российской Федерации. Таким образом, при сопоставлении можно выделить конкретные рекомендации по устранению существующих проблем.
2. Смешанная модель управления, в рамках которой проводится анализ областей, краев, республик и регионов. Стоит подчеркнуть, что содержание смешанной модели управления сводится к поиску проблем внутреннего характера в региональных системах управления ОВД РФ. Такой анализ осуществляется с учетом основных территориальных единиц, которые входят в состав регионов, республик, краев и областей.

Таким образом, содержание представленных выше моделей управления в ОВД РФ может нас подвести к формированию еще одной модели государственного управления в ОВД РФ.

3. Межрегиональная или окружная модель управления, при которой на уровне федеральных округов осуществляется анализ окружных региональных образований. В рамках этой модели происходит исследование основных проблем на окружном уровне в сфере управления ОВД РФ. К примеру, в качестве объекта анализа может быть определение региона, в котором затруднено нормальное создание систем управления ОВД РФ, исследование причин таких ситуаций. В рамках проведенного анализа осуществляется разработка механизма преодоления существующих проблем.
4. Федеральная модель управления, предполагающая проведение анализа системы управления ОВД РФ как подсистемы государственного управления. Таким образом, в рамках такой модели управления изучаются основные проблемы правовой и организационной структуры системы органов внутренних дел в Российской Федерации.

Также деятельность ОВД РФ регулируется с помощью принятия соответствующих административных регламентов. Рассмотрим их особенности более подробно.

Административные регламенты представляют собой многоуровневую систему, которую состоит из актов, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Данные регламенты позволяют установить внутренние процедуры организации и работы, обеспечить исполнение законодательных норм и других нормативно-правовых актов. Их основная функция заключается в детальном и системном подзаконном регулировании работы органов исполнительной власти и их должностных лиц [4]. Регулирование осуществляется путем закрепления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению. Доктрина российского административного права признает, что административные регламенты представляют собой разновидность управленческих правовых актов. Им присущи аналогичные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативно-правовых актов [5].

Таким образом, административный регламент является правовым актом, который устанавливает стандарты по исполнению государственных функций. Иными словами, данный нормативно-правовой документ содержит ряд обязательных требований к основным элементам работы органов исполнительной власти. Таковыми являются показатели, содержание, порядок совершения, качество действий по управлению, процедуры и процессы. Совокупность данных элементов позволяет эффективно реализовать государственные функции исполнительными органами государственной власти. При этом исполнительные органы не выходят из области своей компетенции и действуют в интересах государства, гражданских и юридических лиц [6].

Следует отметить, что административные регламенты являются вторичными по отношению к нормативно-правовым актам, которые устанавливают полномочия органов исполнительной власти. В регламентах содержится ряд административных предписаний, которые позволяют регулировать общественные отношения [7]. Как правило, они основаны на нормативно-правовых актах, которые определяют правовой статус и область компетенции органов исполнительной власти. Однако, непосредственно органы исполнительной власти правовую регламентацию не регулируют. Получается, что регламентами определяются отношения, которые возникают в ходе практической работы органов исполнительной власти, направленной на реализацию права [8].

Таким образом, административный регламент представляет собой комплексный документ: с одной стороны, он является нормативно-правовым актом, с другой — документом, который включает в себя положения из нормативно-правовых актов, обладающих более высокой юридической силой. Помимо этого, регламент содержит справочную информацию. Следует отметить, что регламенты применяются не только органами исполнительной власти. Законодательная и судебная власти также опираются на основные положения административного регламента, который регулирует вопросы организации и внутренней работы [9].

С точки зрения теории административного права, само понятие «административного регламента органа исполнительной власти» подразумевает особый тип административных нормативно-правовых актов, которые позволяют регулировать административные процедуры. Данное понятие является родовым, поэтому оно не отражает особенности, которые характерны для регламентов конкретных видов деятельности, которые имеют определенные отличия. Общий термин сохранил только одну черту, которая объединяет все виды регламентов — это административные процедуры [10].

Однако, все виды регламентов, разделенных по родовому предмету, объединены в единую систему административных регламентов органа исполнительной власти, что позволяет классифицировать их по ряду критериев. Следует отметить, что каждый исследователь административного права предлагает свою систему классификации [11]. Например, Ноздрачев А. Ф. считает, что административные регламенты следует классифицировать по видам административных процедур. При этом предмет регламентирования принимается за единственно-верный, содержательный критерий, который позволяет установить различия между административными регламентами [12].

По его мнению, только предмет регламентации отражает сущность, роль, предназначение и особенности административного регламента, что позволяет относить его к определенному виду. Если административные регламенты классифицируются по другим критериям, можно говорить об их практическом и познавательном значении, однако, они носят дополнительный характер. Последние классифицируются по критериям, которые приняты в научной и учебной литературе, посвященной такому разделу юриспруденции, как административное право.

Образование внутриорганизационных регламентов обусловлено попыткой модернизировать предмет и методы административно-правового регулирования [13]. Для осуществления данной цели была проведена децентрализация государственного управления, управленческие акценты сместились на функции государственного регулирования и контрольно-надзорные. Наконец, в исполнительных органах были сформированы такой новый компонент, как предоставление публичных услуг. Помимо этого, из всех нормативно-правовых актов, которые определяют законодательную базу административных регламентов, первыми были приняты акты, которые регулируют вопросы оформления внутриорганизационных регламентов. А вот административный регламент, который позволил регулировать порядок взаимодействия между ведомствами, был принят намного позднее.

Ряд исследователей считает, что разделение регламентов на два вида является условным, поскольку нормативно-правовые акты внутренней организации федеральных исполнительных органов зачастую регулируют внешние процедуры. В свою очередь, регламенты, рассчитанные на внешнее управление, содержат определенный процент внутриорганизационных процедур. При этом ученые убеждены, что приведенные различия являются очевидными, особенно если они касаются степени «представленности» определенных процедур [14].

А если сопоставлять последние более детально, можно выявить ряд различий не только по общим критериям, но и по содержанию и форме. Действительно, административные регламенты различаются как по юридическим признакам, так и по структуре. И это не говоря о том, что внутренние и внешние регламенты могут занимать разное положение в системе административных нормативно-правовых актов. При этом и внутриорганизационные и внешнеуправленческие регламенты являются административными актами, цель которых — установить строгую систему административных процедур [15].

Помимо предложенного разделения административных регламентов на два вида, теоретики права предлагают классифицировать данные нормативно-правовые акты по уровню уполномоченного нормотворческого органа исполнительной власти. В этом случае говорят о федеральных, региональных и муниципальных административных регламентах. Если регламенты были утверждены федеральными органами исполнительной власти, их, в свою очередь, классифицируют по организационно-правовой форме (регламенты федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств).

Существует классификация по количеству участников, которые наделены нормотворческими функциями. В частности, речь идет о единоличных и совместных регламентах. Последние принимаются в случаях, когда несколько органов исполнительной власти выполняют аналогичные публичные функции или предоставляют аналогичные государственные услуги. Общая теория права выдвигает постулат, что совместные нормативно-правовые акты имеют большую юридическую силу, в связи с чем совместные административные регламенты должны соответствовать высоким требованиям обязательности.

Помимо этого существует разделение регламентов по характеру закрепляемых и регулируемых полномочий. Различаются административные регламенты исполнения собственных полномочий и исполнения переданных полномочий. Делегирование полномочий подразумевает издание нормативно-правовых актов в соответствии с доктриной административного права, согласно которому вышестоящий орган исполнительной власти может предоставить временное право нижестоящей инстанции на утверждение нормативно-правового акта. При этом издание данного акта и его утверждение по-прежнему находится в компетенции вышестоящего органа [16].

Наконец, в отдельную группу административных регламентов выделяют электронные регламенты, которые определяются Концепцией административной реформы РФ как административные регламенты, которые реализуются при помощи современных информационных технологий на всех этапах выполнения административных действий [17].

Таким образом, понимание сложности и важности основных задач ОВД РФ, а также их нормативное закрепление, в том числе в административных регламентах, способствуют повышению результативности государственного управления в правоохранительной сфере. Исследование существующего в Российской Федерации государственного управления органами внутренних дел позволяет выделить несколько моделей управления, в частности: классическую модель, смешанную модель, межрегиональную модель, федеральную модель управления.

Литература:

1. Маилян С. С. Роль правоохранительных органов в системе государственного управления // Вестник экономической безопасности. 2016. № 4. С. 171–172
2. Глебова Н. А. Внедрение передового зарубежного опыта и реализация международных стандартов в деятельности уголовно-исполнительной системы России с учетом задач ее развития до 2020 г. // Пенитенциарная наука. 2011. № 13. С. 25–31.
3. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 25.12.2019) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 26.12.2016, № 52 (Часть V), ст. 7614.
4. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю. Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010. С. 19.
5. Морозова О. В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18
6. Чуковенков А. Ю. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)// Секретарь-референт. № 4. 2007. URL: https://www.profiz.ru/sr/4_2007/adm_reglamenty/ (20.10.2019).
7. Гаврилов А. М. О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления // Марийский юридический вестник. 2015. № 1 (12). С. 39–43.
8. Ломакина В. Ф. Развитие института административных процедур (на примере формирования нормативной правовой базы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти) // Труды Института государства и права РАН. 2016. № 5 (57). С. 93–101.
9. Геннинг К. П. Понятие и сущность административного регламента // Сибирское юридическое обозрение. 2012. № 2 (19). C. 15–19.
10. Коротаева О. А. Административные регламенты в реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти // Вестник ВятГУ. 2014. № 4. С. 86–92.
11. Губерская Н. Л. Современные подходы к классификации административных процедур // Вісник Маріупольського державного університету. Сер.: Право. 2014. № 8. С. 45–53.
12. Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. — 2011. — № 8. С. 5–41.
13. Трунина Е. В. Актуальные проблемы теории административных регламентов федеральных органов исполнительной власти // Социально-политические науки. 2012. № 4. С. 28–30.
14. Соколова Ю. А. Административно-правовое регулирование процессуальных и процедурных аспектов реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. № 61. 2012. С. 24–33.
15. Гаврилов А. М. О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления // Марийский юридический вестник. 2015. № 1 (12). С. 39–43.
16. Дзыбова С. Г. Институт делегированного законотворчества // Вестник Адыгейского государственного университета. 2006. № 2. С. 131–134.
17. Муленко Н. В. В ногу со временем: электронные административные регламенты // Вестник БелЮИ МВД России. 2013. № 1. С. 47–49.