В статье рассматриваются проблемы применения мер административного пресечения в деятельности правоохранительных органов. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, для ликвидации различных интерпретации норм права в применении норм пресечения необходимо боле четче прописать основания для применения данных мер в КоАП. Предлагаются изменения действующего законодательства с целью повышения эффективности правового регулирования мер административного пресечения.
Ключевые слова: административное пресечение, самостоятельные мероприятия, противоправное поведение, административное правонарушение, административное выдворение, иностранцы, лица без гражданства.
The article deals with the problems of applying administrative measures of restraint in the activities of law enforcement agencies. As a result of the conducted research, the author comes to the conclusion that in order to eliminate various interpretations of the law in the application of preventive measures, it is necessary to clearly register the grounds for the application of these measures to the Administrative Code. Changes of the current legislation with the purpose of increase of efficiency of legal regulation of measures of administrative restraint are offered.
Keywords: administrative suppression, independent measures, illegal behavior, administrative offense, administrative expulsion, foreigners, stateless persons.
Тема законности в разрезе применения мер административного пресечения остается малоисследованной. Вместе с тем актуальность разработки данной проблематики несомненна. Она обусловлена самим масштабом применения мер административного пресечения, их вторжением в сферу различных прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц, массовыми нарушениями требований закона при реализации рассматриваемых средств правоохраны, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы и иски, подаваемые в суды, материалы проверок прокуратуры, контрольно- надзорных органов и результаты ведомственных проверок. Несомненно, меры административного пресечения — одни из эффективных средств деятельности сотрудников Органов Внутренних Дел (далее ОВД), которые способствуют оперативному решению конфликтных ситуаций. Однако их применение нередко приводит к серьезным недоразумениям, связанным с нежеланием лица, совершившего противоправные действия, подчиниться законным требованиям правоохранителей. Иногда их применение сопровождается нарушением законности со стороны должностных лиц правоохранительных органов, которые пытаются пресекать любым способом противоправные действия, влиять на девиантное поведение личности. Следовательно, учитывая правовую обязанность и ответственность работников ОВД, важно выяснить суть мер административного пресечения, границы их применения. Следует, прежде всего, акцентировать на том, что эти меры чаще направляются на непосредственное пресечение нарушений правовых норм и не предусматривают применение других мер принуждения.
К мерам административного пресечения, которые применяются полицией, относятся требование прекратить противоправное поведение; привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову в орган внутренних дел; административное задержание, не связанное с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях; остановка транспортных средств; запрет эксплуатации этих средств; ограничение или запрещение проведения ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах; остановка и прекращение деятельности объектов разрешительной системы; административное выдворение за пределы Российской Федерации (далее РФ) иностранцев и лиц без гражданства.
Требование прекратить противоправное поведение имеет право (и обязан) предъявить любой работник полиции в случае обнаружения такого поведения. Такое мероприятие, несмотря на относительную простоту его применения и оперативность, в практической деятельности полиции является одним из самых распространенных. Основанием для применения этой меры пресечения может быть любое правонарушение, в том числе преступление. В некоторых нормативных актах характер правонарушения уточняется, хотя делается это не совсем удачно.
Учитывая содержание данной нормы, можно считать, что сами такие действия не составляют правонарушения, поэтому о них и сказано специально. Например, работник полиции может требовать от граждан покинуть место какого-то события, если они создают препятствия для выполнения полицией возложенных на нее задач. Законодательство не предусматривает каких-либо специальных правил применения этой меры пресечения [4, с.104]. Требование предъявляется, как правило, устно, то есть на месте совершения правонарушения или других указанных действий сотрудник полиции указывает лицу (или лицам), от каких действий он должен воздержаться или какие действия ему необходимо выполнить для прекращения правонарушения. В отдельных случаях требование может быть оформлено письменно. Так, должностные лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее ГИБДД) имеют право давать должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, а также гражданам письменные предписания об устранении нарушений правил и норм, которые касаются обеспечения безопасности дорожного движения.
Требование прекратить противоправное поведение является юридически обязательным. Неповиновение этому требованию составляет основание для применения иных мер принуждения, в том числе силы, то есть признается правонарушением. Злостное же неповиновение законному требованию работника полиции признается административным проступком.
Привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову в орган внутренних дел, составляет реакцию на невыполнение законного требования работников полиции средством обеспечения исполнения этого требования. Привод — это принудительное доставление лица в орган внутренних дел. Его можно определить как изъятие человека из места пребывания и сопровождение его в ОВД, сопряжен с применением психического или физического побуждения. Привод может быть осуществлен транспортным средством или пешим порядком в зависимости от конкретных обстоятельств.
Проблема в том, что законодательство не устанавливает, какие конкретно работники полиции имеют право принимать решение о применении привода. Согласно Инструкции по организации работы участкового уполномоченного, инспектор по указанию начальника ОВД или его заместителя, может осуществить привод в отношении лиц, не явившихся к нему вызову. Очевидно, в актах Министерства внутренних дел (далее МВД) РФ нужно определить порядок осуществления привода лиц, не явившихся по вызову других сотрудников полиции (следователя, дознавателя и др.). В упомянутой Инструкции закреплено требование об оформлении привода протоколом, хотя содержание протокола не определяется.
Далее, административное задержание, не связанное с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях, полиция имеет право проводить в отношении, в частности: а) несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, которые остались без опеки, а также несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния и не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность; б) лиц, проявивших неповиновение законному требованию работника полиции; в) лиц, заподозренных в занятии бродяжничеством; г) лиц, которые уклоняются от выполнения постановления суда о направлении на принудительное лечение от хронического алкоголизма или наркомании; г) военнослужащих, которые совершили деяния, подпадающие под признаки преступления или административного правонарушения; д) лиц, имеющих признаки выраженного психического расстройства и создают в связи с этим реальную опасность для себя и окружающих. Другие случаи административного задержания осуществляются в ходе производства по делам об административных правонарушениях с соблюдением правил данного производства.
Перечисленные виды административного задержания не во всем соответствуют конституционному регулированию прав и свобод граждан. Рассмотрим некоторые из них.
В частности, полиция также имеет право задерживать лиц, которые заподозрены в занятии бродяжничеством. Таких лиц держат в приемниках-распределителях, специально созданных для них при ОВД решениями местных советов. Заподозренных в бродяжничестве полиция с санкции прокурора держит в течение времени, необходимого для установления личности, решения вопроса о трудоустройстве или направлении в дом-интернат для пожилых людей, установлению над ними опеки, но не более 30 суток. В этом случае снова имеет место неоправданная подмена терминов, ведь занятие бродяжничеством, то есть перемещение с места на место обнищавшего бездомного лица, в наше время не признается ни одним правонарушением, с которым, подчеркнем, только и может быть связано осуществление задержания. Напомним, что Конституция РФ [1] гарантирует каждому свободу передвижения и свободного выбора места проживания, поэтому любые правоограничения в отношении лиц, которые не имеют постоянного места жительства, являются неконституционными. Следовательно, административное задержание таких лиц в наше время не имеет никаких законных оснований.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что в Федеральном законе «О полиции» [4] практически не урегулированы процедуры осуществления рассматриваемых видов задержания (кроме сроков), тем самым права таких задержанных законодательно не определены и не гарантированы. Закрепление тех или иных правил ведомственными нормативными актами в этом случае нельзя считать приемлемым, ведь такие правила совсем неизвестные широкой общественности. [6, с. 14–19].
Административное выдворение за пределы РФ иностранцев и лиц без гражданства также принадлежит к числу мер пресечения. Административное выдворение иностранца или лица без гражданства является достаточно серьезным принудительным мероприятием, на обеспечение законности во время осуществления которого обращается внимание в международно-правовых документах. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., в ст. 13 определяет, что иностранец может быть выслан за пределы государства пребывания на основании решения, вынесенного в соответствии с законом [2, с. 4]. Цель административного выдворения — прекратить противоправное поведение иностранцев и лиц без гражданства. Целью же административного взыскания является, прежде всего, наказание нарушителя, его воспитание в духе соблюдения законов, а также предупреждения совершения новых правонарушений. Административное взыскание, кроме ограничений, связанных с его реализацией, влечет для правонарушителя еще и так называемое состояние «административной наказанности», то есть в течение года лицо считается подвергавшимся административному взысканию. Административное выдворение указанных последствий не вызывает [2, c.5].
Иностранца можно выдворить за пределы РФ, если а) его действия противоречат интересам обеспечения безопасности РФ или охраны общественного порядка; б) это является необходимым для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан РФ; в) он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев. В законодательстве основания административного выдворения определены в самых общих чертах, поэтому их можно считать лишь общими ориентирами для решения вопроса о выдворении конкретного лица. В связи с этим указанные основания должны быть дополнены, конкретизированы, детализированы в других (подзаконных) нормативных актах. Детальное определение перечня нарушений, совершенных иностранцами, а также других обстоятельств, по которым к ним может быть применено выдворение, бесспорно, будет способствовать обеспечению законности применения этой меры. Следует обратить внимание также на то, что административное выдворение применяется после реализации наказания, является мерой предупреждения, профилактики новых правонарушений со стороны иностранцев. Следовательно, его следует понимать еще и как дополнительную меру правового принуждения.
Отметим также, что недостаточно определена суть понятия «выдворение» как в законодательстве, так и в правовой науке. В наше время под выдворением понимается как принятие решения о том, что соответствующее лицо должно оставить территорию РФ с последующим добровольным его исполнением, так и принудительное сопровождение под конвоем иностранца или лица без гражданства до границы РФ с принуждением его пересечь этот рубеж. Вполне очевидно, что это разные мероприятия. Принятие решения о нежелательности пребывания в России той или иной личности — это еще не выдворение, поскольку при этом нет элемента принуждения, выдворение начинается тогда, когда иностранец или лицо без гражданства уклоняется от выполнения этого решения, и полиция в принудительном порядке доставляет эту личность до границы и переправляет через нее.
Необходимость и законность мер административного пресечения предполагают определенную правовую процедуру, которая в своей основе опирается на конституционные положения прав и свобод гражданина. Должностное лицо может применить только те принудительные средства прекращения противоправной ситуации, которые установлены законом. Правоприменитель должен учесть наличие всех обстоятельств, служащих основанием для реализации определенной меры административного пресечения. Необходимость обратить внимание на проблему целесообразности применения той или иной меры административного пресечения очевидна. Органам законодательной, исполнительной и судебной власти должно быть дозволено только то, что разрешено законом, определяющим их статус, компетенцию, полномочия. Эти органы вправе устанавливать позволяемые им законом запреты, не посягающие на гарантированные Конституцией РФ права и интересы граждан. Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав и свобод граждан, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного механизма [5, с. 134].
Должностное лицо уполномоченного органа при применении мер административного пресечения должно учитывать весь спектр правовых норм, которые могут обеспечить законность его действий и в тот же момент должен учитывать другие нормы, охраняющие гражданские права и свободы гражданина к которому применяются выше указанные меры.
При этом так же необходимо понимать, где находятся границы свободного усмотрения в деятельности субъектов применения мер административного пресечения. В одних случаях закон устанавливает возможность для выбора вариантов решения для прекращения противоправной ситуации. Законным при условии прекращения противоправной ситуации может быть решение как о применении, так и о неприменении принудительной меры. В других случаях закон закрепляет жесткую правоприменительную модель поведения, не позволяющую органу исполнительной власти (должностному лицу) уклониться от установленного правового императива. В значительной мере режим законности зависит от правомерности деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного принуждения.
Также необходимо усилить институты гражданского общества, которые могли бы исполнять функций сдерживания и противовесов. Данные институты должны образовываться при муниципалитетах в качестве общественных организаций и должны способствовать контролю за специализированными органами и сдерживать представителей данных органов от злоупотреблений при применении мер административного пресечения [5, с. 135], что является основной проблемой в современной науке административного права.
При этом необходимо добавить, что данный орган должен функционировать на общественных началах и должен формироваться из специалистов-юристов, не имеющих каких-либо связей с правоохранительными органами. Это обеспечит определенную независимость. Пока эти органы еще не сформированы, граждане защищают себя от мер пресечения любыми способами.
Как показывает практика современности, законных способов предотвращать применение мер административного пресечения со стороны уполномоченных органов нет, и граждане в силу этого обстоятельства вынуждены защищать свои права от злоупотреблений со стороны органов, исполняющих свои служебные обязанности, при помощи доступных средств массовой информации.
В силу вышесказанного необходимо провести обновление нормативной базы для формирования системы сдержек и противовесов, отражающей потребности защиты общественных отношений от угроз неправомерного применения мер пресечения. Обновление системы обеспечит правильному применению мер административного действия согласно нормативным стандартам и соблюдение законных прав и интересов граждан и юридических лиц в процессе реализации этих мер. Это обеспечит устойчивое функционирование режима законности в сфере применения мер административного пресечения как важнейшего условия эффективности правоохранительной системы России. В этом случае мы можем говорить об обеспечении правового соответствия применения мер административного пресечения системе правового государства.
Таким образом, на основании сказанного выше можно заключить следующее.
Меры административного пресечения применяются в случаях, когда необходимо прекратить в принудительном порядке противоправные деяния и предотвратить их вредные последствия. Ряд мер прекращения создает условия для последующего привлечения правонарушителей к ответственности. Деятельность государственных органов по применению мер пресечения должна строиться на принципах законности, гуманизма, демократизма, оптимальности, дифференциации этих мероприятий.
В целом меры административного пресечения имеют профилактическую направленность и представляют собой средство предупреждения и предотвращения преступности. Меры административного пресечения, прерывая противоправное поведение, тем самым предупреждают совершение новых правонарушений, к тому же зачастую гораздо более опасных, то есть эти меры должны иметь еще и четко выраженную профилактическую направленность. И чем активнее полиция использует право на применение этих мер пресечения, тем эффективнее охрана общественного порядка, тем меньше условий, при которых могут быть совершены новые правонарушения.
Литература:
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (в ред. от 21.07.2014 г.) // Российская газета № 256 от 25 декабря 1993 года // СПС КонсультантПлюс. 2019.
- Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. // Права человека: Сборник документов / [сост. В. С. Семенов, А. Н. Ярмыш [и др.]. — М., 2014. — 202 с.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (Ч.1). Ст.1.
- Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018 г.) «О полиции» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
- Евсеев И. В. Историко-правовые проблемы использование выборных представителей общественности для обеспечения правопорядка в XVIII–ХIХ веках./ Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции): Материалы XIV международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 2017 г. / Под ред. Н. С. Нижник. В 2-х томах. Т. II. — СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. C. 134–137.
- Серегин, А. В. Общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления: учебное пособие / А. В. Серегин. — М.: Акад. МВД РФ, 2014. — 195 с.
- Тюрин, В. А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: автореф. дис. д-ра юрид. наук: 12.00.14. / В. А. Тюрин; ВНИИ МВД России. — М., 2013. — 45 с.
