В статье обоснована необходимость выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, определены особенности муниципально-правовой ответственности, сформулировано определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, юридическая ответственность, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципально-правовая ответственность, муниципальное правонарушение.
The article substantiates the necessity of separating municipal legal responsibility into an independent type of legal responsibility, defines the features of municipal legal responsibility of responsibility, formulates the definition of responsibility of bodies and officials of local self-government.
Key words: local self-government, local self-government bodies, legal responsibility, responsibility of local self-government bodies and officials, municipal legal responsibility, municipal offense.
На современном этапе развития публичная власть в Российской Федерации представляет собой систему, включающую в себя три равноценных и равнозначимых уровня власти: государственная власть (федеральная власть), государственная власть субъектов РФ (региональная власть) и местное самоуправление (муниципальная власть). Муниципальная власть осуществляется органами и должностными лицами местного самоуправления, которые, будучи звеном публичной власти, наделены публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования.
Наличие публично-властных полномочий обусловливает важность адекватного и эффективного механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Процесс формирования демократического, правового государства, начатый в 1993 г. с принятием Конституции РФ, обусловил повышение актуальности института юридической ответственности органов и должностных лиц как государственной власти, так и местного самоуправления.
Местное самоуправление в России является одной из основ конституционного строя. Оно представляет собой уровень власти, наиболее приближенный к населению, поэтому его основное предназначение, помимо решения вопросов местного значения и удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования, заключается в ликвидации социальной напряженности в обществе, а также принятии мер, способствующих повышению доверия населения к власти. В связи с этим ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, наряду с контролем и надзором за их деятельностью, безусловно, является важнейшим инструментом обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления во благо населения, граждан и всего общества в целом.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обладает всеми основными характерными признаками юридической ответственности в целом:
– представляет собой один из видов государственного принуждения;
– наступает за совершение правонарушения;
– выражается в претерпевании нарушителем определенных ограничений и лишения, в основном, имущественного, личного или организационного характера:
– связана не только с общественным, внутренним, а, в первую очередь, с государственным осуждением;
– реализуется в установленной законом процессуальной форме.
Помимо традиционных видов юридической ответственности (гражданско-правовая, уголовно-правовая, дисциплинарная и т. д.) органы и должностные лица местного самоуправления являются субъектами конституционно-правовой ответственности.
Конституционно-правовая ответственность, по определению В. А. Виноградова, представляет собой закрепленную нормами Конституции РФ обязанность субъектов конституционных правоотношений нести ответственность за несоответствие своего юридически значимого поведения предписанному данными нормами, обеспечиваемую возможностью применения мер государственного либо общественного воздействия [1].
Основополагающим нормативным актом, определяющим основания и порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, выступает Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст. 70 которого установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством, населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством.
В силу того, что население муниципального образования законодательно закреплено как одна из инстанций ответственности органов и юридических лиц местных органов власти, в современной научной литературе существует мнение о необходимости выделения особой разновидности ответственности — муниципально-правовой ответственности. В частности, по мнению Е.С Шугриной, перед государством органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционно-правовую ответственность, а перед населением — муниципально-правовую. Под муниципально-правовой ответственностью автор понимает ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти [8].
С точки зрения Д. А. Лисовицкого, под маниципально-правовой ответственностью следует понимать ответственность выборных муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления, установленную нормами муниципального права [5].
По мнению М. А. Ивановой, муниципально-правовая ответственность является особым видом юридической ответственности, возникающим в связи с нарушением органами и должностными лицами органов местного самоуправления норм муниципального права в процессе реализации своих полномочий [3].
Как отмечает С. В. Корсакова, муниципально-правовая ответственность — это отраслевой вид юридической ответственности, выражающийся в обусловленной нормами муниципального права правовой связи между органами и должностными лицами местного самоуправления, обязанными в силу своего статуса эффективно и добросовестно реализовывать свои функции, задачи и должностные обязанности, с одной стороны, и населением муниципального образования, которое управомочено на осуществление контроля над их деятельностью, а также при нарушении ими требований норм муниципального права — на применение мер муниципально-правового принуждения, с другой стороны [4].
Законодательное определение муниципально-правовой ответственности, несмотря на ее значимость в России, как демократическом, правовом государстве, и широкого использования данного понятия в научной и учебной юридической литературе, в настоящее время отсутствует. Более того, вопросы, связанные с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, интерпретированы в законодательстве лишь фрагментарно, недостаточно полно. Большая часть норм, закрепляющих и регламентирующих такую ответственность, являются отсылочными, и, соответственно, санкции, применяемые за противоправное поведение данных субъектов, содержатся в различных отраслях права. Как справедливо отмечает Е. М. Заболотских, постоянная отсылка к нормам конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового и других отраслей права не способствует обеспечению полноценной защиты и надлежащего применения всего круга муниципально-правовых предписаний, в связи с чем ряд норм муниципального права оказываются не обеспечены силой государственного принуждения [2].
Таким образом, муниципально-правовая ответственность в настоящее время рассматривается преимущественно в качестве составной части института юридической ответственности в целом. Однако, по справедливому мнению А. С. Чуевой и И. В. Шапиро, существует необходимость выделения муниципально-правовой ответственности в отдельный, самостоятельный вид юридической ответственности, а также в принятии единого законодательного акта, устанавливающего нормативные положения, содержащие муниципально-правовые санкции. Выделение муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, по мнению авторов, требует четкого определения, во-первых, состава правонарушения в сфере местного самоуправления, то есть муниципального правонарушения; во-вторых, системы санкций за нарушение муниципально-правовых норм, а также особого порядка их применения [7].
А. В. Филиппова выделяет следующие основные особенности муниципально-правовой ответственности:
– муниципально-правовая ответственность наступает при совершении муниципального правонарушения, то есть противоправного деяния, являющегося следствием несоблюдения норм законодательства в сфере местного самоуправления и выражаемого в действии либо бездействии органа или должностного лица местного самоуправления;
– муниципально-правовая ответственность материализуется в форме правоотношения, которое, как правило, выступает следствием выявления муниципального правонарушения. Сторонами такого рода правоотношения являются: орган или должностное лицо местного самоуправления, совершившие правонарушение; представитель власти, к полномочиям которого относится привлечение к муниципально-правовой ответственности; субъекты, интересы которых были нарушены в результате совершения правонарушения, то есть государство, население муниципального образования, а также физические и юридические лица;
– муниципально-правовая ответственность является формой государственного принуждения. Действительно, как разновидность юридической ответственности, муниципально-правовая ответственность, представляет собой претерпевание органом или должностным лицом местного самоуправления неблагоприятных последствий, выражающихся в принудительном ущемлении (ограничении) его субъективных прав;
– муниципально-правовая ответственность реализуется в законодательно установленном процессуальном порядке;
– привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности имеет свои цели, к которым относятся: охрана личности от противоправных посягательств; охрана правопорядка в государстве и обществе; восстановление социальной справедливости, иначе говоря, восстановление прав, нарушенных в результате совершения правонарушения; наказание правонарушителя; предупреждение новых правонарушений [6].
На основании изложенного можно сформулировать следующее определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. На наш взгляд, данная правовая категория может рассматриваться в широком и узком смыслах. В широком смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой претерпевание органом или должностным лицом местного самоуправления, совершившим правонарушение, являющееся результатом несоблюдения норм законодательства в сфере местного самоуправления и выражающееся в действии или в бездействии, мер государственного принуждения на основании соответствующих нормативно-правовых предписаний. В узком смысле под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления следует понимать обязанность органа или должностного лица местного самоуправления, совершившего муниципальное правонарушение, претерпеть неблагоприятные последствия в виде мер государственного принуждения.
Литература:
- Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.02. — Москва, 2005. — 348 с.
- Заболотских Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. — М.: Проспект, 2015. — 224 с.
- Иванова М. А. Муниципально-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности // Балтийский гуманитарный журнал. — 2019. — Т. 8. — № 4 (29). — С. 337–340.
- Корсакова С. В. Формирование научной доктрины муниципально-правовой ответственности как стратегическое направление правовой политики в сфере местного самоуправления // Верность Конституции: сборник трудов научной конференции. — М.: РГУП, 2018. — С. 299–308.
- Лисовицкий Д. А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Санкт-Петербург. 2004. — 215 с.
- Филиппова А. В. Границы муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. — 2018. — № 11. — С. 30–35.
- Чуева А. С., Шапиро И. В. К вопросу о понятии и особенностях муниципально-правовой ответственности (ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления) // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2019. — № 8. — С. 174–176.
- Шугрина Е. С. Организация публичной власти в конституционном государстве // Юридическое образование и наука. — 2016. — № 3. — С. 166–171.
