В статье рассматриваются проблемы правового закрепления и практического применения санкций муниципально-правовой ответственности, дается оценка существующим проблемам при реализации процедуры отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, а также вносится предложения для усовершенствования вышеуказанного института.
Ключевые слова: местное самоуправление, выборное должностное лицо, выборный орган, муниципально-правовая ответственность, представительный орган, отзыв депутата, санкция.
В современной юридической литературе под нормой права понимается общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников [1, с. 438].
По мнению С.С, Алексеева правовая норма есть сложное образование, имеющее собственную структуру.
Традиционно считается, что норма права состоит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции [2, с. 253].
Рассмотрим проблемы правового закрепления и практического применения санкций муниципально-правовой ответственности.
В первую очередь, следует отметить, что санкция указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции правовой нормы. Эти последствия, как правило, неблагоприятные для правонарушителя, являются мерами юридической ответственности, как государственного принуждения и способа обеспечения правового воздействия.
В юридической литературе выделяют и «поощрительные санкции», которые стимулируют правомерное поведение (премия, награды, повышение по службе).
Е. М. Заболотских, выделяет следующие муниципально-правовые санкции, которые классифицирует, в зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность:
1) перед населением муниципального образования — отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;
2) перед государством — роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования; временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления [3, с. 11].
И. А. Алексеев к вышеуказанной классификации добавляет старост и муниципальных служащих [4, с. 324].
В нормативных правовых актах Российской Федерации встречаются юридические нормы, в которых муниципально-правовая ответственность дополняет санкциями другие виды юридической ответственности (уголовная, административная, гражданская). Например, статья 286 Уголовного кодекса РФ «Превышение должностных полномочий» предусмотрено наказание в виде лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет. Соответственно наступают санкции муниципально-правовой ответственности, связанной с прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.
Санкции муниципально-правовой ответственности закрепленные в Федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, классификацию муниципально-правовых санкций, можно выделить следующие санкции муниципально-правовой ответственности:
1) отзыв выборного должностного лица. Согласно части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями;
2) удаление главы муниципального образования в отставку. Представительный орган муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 131-ФЗ) вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основаниями и порядок для удаления главы муниципального образования в отставку регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов Российской Федерации, а также соответствующим уставом муниципального образования;
3) отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации), а также судом (часть 1 статьи 48 Федерального закона № 131- ФЗ);
4) утрата доверия. Полномочия главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации (часть 6.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) расторжения контракта с главой местной администрации в соответствии с частью 11 или 11.1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ;
6) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования. Согласно ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом муниципального образования два раза подряд. При этом установлено, что оценка дается по результатам ежегодного отчета главы муниципального образования;
7) письменное предупреждение органов местного самоуправления и должностных лиц о нарушении законодательства и своевременном устранении допущенных нарушений. Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурором вносится представление и предостережение о недопустимости нарушения закона;
8) временного отстранения от должности. Согласно части 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов, однако данный вопрос неразрывно связан с проблемой привлечения указных лиц к ответственности и реализации самой процедуры отзыва.
Следует обратить внимание на проблему функционирования на практике института отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прежде всего, следует отметить, что согласно части 1 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума.
Так, согласно части 2 статьи 71 Федерального закона № 131-ФЗ Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
В соответствии с частью 2 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Прежде всего, следует отметить, что для инициирования института отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления установлены правила, предъявляемые для проведения местного референдума.
Порядок реализации инициативы проведения местного референдума регулируется статьей 36 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. Для проведения местного референдума необходимо преодолеть значительное количество стадий, что создает большие препятствия для осуществления населением соответствующего муниципального образования права применить к конкретному должностному лицу меры ответственности.
Проанализировав Уставы муниципальных образований Челябинской области, при проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления существенными условиями являются:
1) основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
2) право на возбуждение вопроса об отзыве депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, принадлежит группе граждан Российской Федерации в количестве 100 человек, место жительство которых расположено в границах муниципального района, обладающих активным избирательным правом, на собрании группы избирателей, в том числе по месту их работы, службы, учебы или жительства, а также избирательному объединению, выдвинувшим кандидата в депутаты, на должность главы муниципального района;
3) в поддержку проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления собираются подписи в количестве 5 процентов от числа жителей муниципального района, обладающих активным избирательным правом;
4) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников голосования, включенных в список участников голосования.
Уставы муниципальных образований перечисляют основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Однако до своего логического завершения, во всяком случае до сегодняшнего дня, они не доходили.
В связи с изложенным, предлагаю дополнить список оснований по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:
1) противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке факта причинения вреда гражданам, юридическим лицам, интересам публично-правовых образований;
2) установленные в результате депутатского расследования и подтвержденные в судебном порядке факта грубого нарушения депутатской (должностной) этики;
3) невыполнение предвыборной программы и непредоставление отчетности избирателям о проделанной работе за отчетный период.
Учитывая изложенное, правовые санкции могут закрепляться нормами базового Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления, которые в своей структуре содержат такой элемент, как санкция.
Недееспособность института отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления заключается в первую очередь в большом количестве стадий по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Во-вторых, сложностью самой процедуры отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
В настоящее время, идет тенденция ослабления правовых механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления. Для решения вышеуказанной проблемы, необходимо упростить существующую процедуру отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, для осуществления населением соответствующего муниципального образования права применить к конкретному должностному лицу, избранному на соответствующую должность благодаря волеизъявлению этого же населения, меры ответственности. Упрощение данной процедуры, будет способствовать беспрепятственно и эффективно использовать право населения муниципального образования отзывать депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при наличии соответствующих оснований.
Литература:
- Алексеев, С. С. Теория государства и права / С. С. Алексеев, С. И. Архипов. — 3-е издание. — Москва: НОРМА, 2005. — 458 c. — Текст: непосредственный.
- Алексеев, С. С. Теория права / С. С. Алексеев. — 2-е издание. — Москва: Издательство БЕК, 1995. — 317 c. — Текст: непосредственный.
- Заболотских, Е. М. Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления: специальность 12.00.02 «конституционное право; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Заболотских Е. М.; — Москва, 2007. — 200 c. — — Текст: электронный //: [сайт]. — URL: https://www.dissercat.com/content/munitsipalno-pravovye-sanktsii-kak-forma-vyrazheniya-otvetstvennosti-v-sisteme-mestnogo-samo/read (дата обращения: 08.12.2020).
- Алексеев, И. А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики: специальность 12.00.02 «конституционное право; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Алексеев И. А.; ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)». — Москва, 2014. — 476 c. —Текст: электронный //: [сайт]. — URL: https://www.msal.ru/common/upload/RABOTA_Alekseeva_I.A..pdf (дата обращения: 08.12.2020).
