Проблема юридической ответственности субъектов образовательных правоотношений — проблема не новая и достаточно изученная в юридической науке. Актуальность же исследования проблемы связана с радикальными изменениями, произошедшими в последние десятилетия в сфере образования, а вместе с тем в отрасли образовательного права. Вместе с социально-экономическими преобразованиями, менялась и сама система общественных отношений, а эти преобразования не могли не затронуть системы образовательных правоотношений. Ряд существующих проблем в практике юридической ответственности субъектов правоотношений за совершение правонарушений в сфере образовательных правоотношений описан в данной статье.
Ключевые слова: образовательные правоотношения, Федеральный закон «Об образовании в РФ», правовой статус субъектов образовательных правоотношений, юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений, дисциплинарная ответственность обучающихся, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, лишение родительских прав, злоупотребление правом.
Цель исследования состояла в выявлении пробелов в действующем законодательстве и комплексной теоретической разработке предложений по совершенствованию мер юридической ответственности субъектов образовательных правоотношений при реализации права на получение среднего общего образования несовершеннолетними гражданами.
Федеральным законодательством устанавливаются правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяется правовое положение участников отношений в сфере образования. «Указанные виды правовых отношений определяют пределы законодательного регулирования» [3, с.4–19].
В современном мире отмечают увеличение числа учащихся и сокращении при этом государственных расходов на образование. Данный факт никак нельзя обойти стороной, тем более он актуален и для нашей страны. Провозглашенное формальное равенство на образование сопровождается противоречием — усилением неравенства в плане доступа к образованию.
Главная задача законодательства об образовании, как говорит Шкатулла В. И., состоит в том, «чтобы закрепить за каждым человеком равное право на качественное образование и установить объем этого права, в том числе и уровень обязательного образования» [1, с.12].
Он указывает на прямую связь между тем, как оно (государство) сформулировало цели образования и тем, какой будем сама система образования. Он пишет, что все недостатки системы образования проистекают также и от недостатков в процедуре установления государством целей и задач образования.
Федеральный закон от 29.12.2012 года № 273 «Об образовании в Российской Федерации» — это фундаментальный нормативный документ, призванный урегулировать правоотношения в сфере образования.
К иным законодательным документам, регулирующим образовательные и связанные с ними правоотношения, относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: Минпросвещения России, Рособрнадзора и другие муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие образовательные правоотношения и локальные нормативные правовые акты.
При таком объеме нормативно-правовых актов, содержащих нормы образовательного права, нельзя не отметить позицию многих ученых-юристов, согласно которой работа над систематизацией законодательства, регулирующего отношения в сфере образования не закончена.
Сырых В. М. В своей статье «Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как предтеча Кодекса РФ об образовании: шаг вперед и три назад» профессор Сырых В. М., проводя анализ действующего образовательного законодательства, даёт критическую оценку действующему закону «Об образовании в Российской Федерации».
Он обличает действующий закон в неполноте, ввиду большого количества отсылок на другие нормативно-правовые акты, а законодателя осуждает за передачу своих полномочий Федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики в сфере образования.
Осинцев Д. В. и Барабанова С. В. отмечают, что: «образовательные правоотношения носят узкокорпоративный характер, поэтому во многих случаях основания для дисциплинарной ответственности индивидуализированы и даже уникальны, а уголовной ответственности подлежит в основном руководство образовательного учреждения» [6]. Изучив судебную практику, они нашли множество ошибок в квалификации правонарушений. Они также отмечают, что различия в терминологии, содержащейся в различных нормативных правовых актах, и её единообразном применении тормозят развитие образовательного законодательства и теории образовательных отношений. Нам видится, что данная проблема вытекает из сложившейся в российском законодательстве ситуации, когда образовательному законодательству характерна его объемность и разбросанность во множестве нормативно-правовых источников, несмотря на принятие нового Закона об образовании. Поэтому предлагаем вернуться к рассмотрению вопроса о кодификации Российского образовательного законодательства.
Чтобы упорядочить внутришкольные взаимоотношения в образовательном учреждении издаются локальные нормативные акты с целью регламентации должного поведения всех участников образовательного процесса. Повеление участников образовательного процесса, основанное на соблюдении этих правил будет называться дисциплиной.
Дисциплинарная ответственность — вид юридической ответственности, основным содержанием которой выступают дисциплинарные взыскания, применяемые администрацией образовательного учреждения в отношении обучающегося, в связи с совершением им дисциплинарного проступка.
Например, за совершение дисциплинарного проступка образовательное учреждение в лице уполномоченных лиц или органов вправе применить к виновным обучающимся меры дисциплинарного характера, в том числе отчисление. Но исключение обучающегося из образовательного учреждения будет законным и обоснованным при условии соблюдения большого ряда обстоятельств.
Феклин С. И. пишет: «на сегодняшний день единственной законодательно предусмотренной мерой дисциплинарной ответственности является исключение из образовательного учреждения» [2, с. 12].
Защите прав и свободе детей в России уделяется особое внимание. С 2009 года в России действует институт полномочного представителя Президента РФ по защите прав и интересов детей. Помимо этого на уровне регионов действуют, а на уровне муниципалитетов могут создаваться комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП). Их правовой статус определен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Они создаются в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в школах, других образовательных учреждениях, семье, социуме.
В ходе исследовательской работы нам удалось выяснить, что в существующей практике применение отчисления из образовательного учреждения становится маловероятным. По статистике КДН и ЗП администрации Бирского района за период 2017–2020 годов не было ни одного случая обращения образовательными учреждениями района в комиссию по вопросу отчисления обучающего из образовательного учреждения. В то время как по данным ОМВД по Бирскому району за этот же период количество преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними стабильно и не уменьшается. Количество же несовершеннолетних, состоящих на учете в КДН и ЗП постоянно возрастает.
Всему виной жесткая позиция законодателя, борющегося за защиту прав и интересов детей и нежелание администраций попросту впустую тратить время, так как обучающийся все равно в месячный срок будет устроен в другое образовательное учреждение. Иногда поведение несовершеннолетних перерастает в злоупотребление правом, которые чувствуют отсутствие ответственности за свои поступки. Вызывает определенные сомнения, достаточность таких мер, как замечание и выговор. Для несовершеннолетнего это выглядит как пустое сотрясание воздуха и формирует чувство безнаказанности.
Соглашаясь с мнением Капитоновой Е. А., считаем, что в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в качестве дополнительной меры дисциплинарного взыскания необходимым внести принудительное привлечение несовершеннолетнего нарушителя к труду в стенах своей школы. Страх от возможного получения наказания способен в перспективе хорошим образом сказаться на поведении ребенка, и в дальнейшем побудит его к воздержанию от нарушения дисциплины.
Закрепление обязанностей обучающегося в действующем законе «Об образовании в Российской Федерации» не покрывает полностью необходимости закрепления обязанностей в Семейном кодексе Российской Федерации, законе Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка». Считаем, что необходимо законодательно закрепить обязанности ребенка:
— в семье;
— в обществе
Как показывает судебная практика Бирского межрайонного суда по рассмотрению гражданских дел о лишении родительских прав за 2017, 2019 годы по-прежнему имеют место злоупотребление родителями такими неотъемлемыми правами ребёнка, как право жить и воспитываться в семье, на родительскую заботу и любовь, уважение человеческого достоинства.
Всего в 2017 году поступило 27 исковых заявлений о лишении родительских прав (20 было удовлетворено, по 4 принято решение об ограничении в родительских правах). В 2019 году поступило 23 исковых заявления о лишении родительских прав (21 было удовлетворено, по 1 принято решение о частичном удовлетворении исковых требований).
При установлении того или иного основания для лишения родительских прав суды исходят из виновного поведения родителей.
Как отмечено в обзоре судебной практики Бискрого межрайонного суда; «Наиболее распространенное основание — уклонение от выполнения обязанностей родителей. Как правило, это дела о лишении родительских прав в отношении родителей, злоупотребляющих спиртными напитками, не заботящихся о здоровье, нравственном воспитании, физическом, психическом, духовном развитии, материально-бытовом обеспечении, обучении ребенка, либо отбывающие наказание в местах лишения свободы» [11].
Важным обязательством для родителей является обязанность обеспечению получения детьми основного общего образования. Неисполнение своих обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до пятисот рублей.
Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей или административный арест на срок до пяти суток.
Но вызывает вопросы достаточность данных мер. Очень часто они не дают должного эффекта. Проблема неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетних остается одной из самых серьезных с точки зрения ее социальных, экономических и демографических последствий, что говорит о необходимости совершенствования всего комплекса механизмов применения юридической ответственности в рамках семейного, административного и уголовного законодательства РФ.
Лишение родительских прав — это крайняя мера и ее применение возможно лишь в тех случаях, если реабилитационные и профилактические меры, направленные на сохранение семьи, исчерпаны, и нахождение ребенка в родной семье создает угрозу его жизни и здоровью.
Исходя из исследования материалов дел об административных правонарушениях в КДН и ЗП администрации муниципального района Бирский район обращает на себя внимание то обстоятельство, что нормы Кодекса об административных правонарушениях требуют ужесточения. Предлагаем ужесточить штрафные санкции для правонарушителей, для большего профилактического эффекта.
Возвращаясь к понятию злоупотребления правом нельзя не упомянуть про такое все чаще встречающееся в жизни школы явление, как «родительский экстремизм». Алёхина Е. В. на этот счет пишет: «Часто требования родителей к образовательной среде являются завышенными. В таком случае взаимодействие образовательного учреждения и семьи отягощается такой разновидностью девиантного поведения, как родительский экстремизм в образовательных отношениях» [4].
Не соглашаясь с тем обстоятельством, что Дацко Н. П. в своей статье всю работу с данной проблемой перекладывает на школу, хочется отметить, что автор изображает идеальную ситуацию в школе, забывая о том, в каких реалиях существует российская провинциальная школа. Проводимая оптимизация привела к тому, что в школах отсутствуют специалисты, способные заниматься вопросами, выходящими за рамки преподавания предметов (это социальные педагоги, психологи и т. д.). В малокомплектных школах существует проблема малочисленности педагогического состава, присутствует полифункциональность деятельности учителя. Иногда отсутствуют ставки заместителя директора по воспитательной работе, и эти функции за маленькую доплату приходится выполнять назначенному учителю в дополнение к своей основной нагрузке, что не может не сказаться на качестве работы.
В комплексе с упомянутой проблемой, существующий объем отчетности учителей — это негативный фактор, неблаготворно сказывающийся на выполнение педагогическим работником своих профессиональных обязанностей. Излишнее нервное напряжение может привести к конфликтным ситуациям между участниками образовательных правоотношений. Общественность пытается донести до Правительства РФ вопрос уменьшения отчетности педагогических работников. Например, в рекомендательных письмах Минобрнауки РФ и Профсоюза работников образования РФ. С целью уменьшения количества отчетов муниципальными образованиями проводятся специальные мониторинги об уменьшении отчетности. Но говорить о решение данной проблемы еще рано, так как в основном, отчеты учителя вынуждены сдавать под давлением администрации образовательного учреждения, ввиду боязни последней проверок уполномоченными органами.
Поэтому, видится разумным закрепить в действующем законе «Об образовании в Российской Федерации» закрытый перечень отчетов для педагогических работников.
Также видим актуальной задачей органов власти задачу повышения уровня доверия к официальным структурам, призванным оказывать помощь субъектам образовательных правоотношений в случае нарушения их прав.
Принимая во внимание тот факт, что, к примеру, в Ханты-Мансийском автономном округе-Югра на региональном, местном и уровне образовательной организации созданы специальные центры психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, предлагаем немного расширить круг решаемых вопросов данных центров и круг субъектов, которым может быть оказана помощь, включив в их список родителей обучающихся и педагогических работников, и законодательно закрепить обязанность создания на уровне муниципалитетов службу, которая бы могла взять на себя функции по консультации родителей, обучающихся и педагогических работников. В этой службе должны будут задействованы специалисты из различных областей: юристы, семейные психологи, социальные педагоги.
Перечень данных нами рекомендаций, что могут быть использованы конечно не исчерпывающий. Целью нашего исследования была попытка обнаружить проблемы законодательства в практике юридической ответственности за правонарушения в сфере образовательных правоотношений. Мы обнаружили некоторые существенные преграды на пути достижения целей юридической ответственности субъектов образовательных правоотношений и предложили свои рекомендации по совершенствованию мер юридической ответственности. Как нам видеться решить это можно не только внеся изменения в Российское законодательство в сфере образовательных правоотношений, но и соглашаясь со Смолиным С. Н., внося в комплексе с этими мерами изменения в государственную политику в сфере образования.
Литература:
- Шкатулла В. И. Образовательное право России: учебник для вузов. — М.: Юстицинформ, 2016. — 774 с.
- Фёклин С. И. Дисциплинарная ответственность обучающихся. Методическое пособие. — М.: Арсенал образования, 2011. — 65 с.
- Бекетов О. И. Соловей Ю. П., Куликова Т. Б. Кодекс РФ об образовании как основа административно-правового регулирования образовательной деятельности / Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2017. — Том 12. — с.
- Алёхина Е. В. Родительский экстремизм как фактор развития негативных образовательных отношений в инклюзивной школе /ФГБОУ ВО Воронежский государственный педагогический университет. Социальное воспитание, 2017 — Том 1 — с. 32–38.
- Сырых В. М. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как предтеча Кодекса РФ об образовании: шаг вперед и три назад / Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2013. — Том 8. — С. 40–63.
- Осинцев Д. В., Барабанова С. В. Административно-юрисдикционный статус образовательных организаций и педагогических работников / Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2016. — Том 11. — С. 5–16.
- Дащинская З. П. Родители (законные представители) как участники образовательных правоотношений / Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2013. — Том 8. — С. 88–96.
- Российское образовательное законодательство. Философско-методологические и социально-правовые проблемы / О. Н. Смолин // Философские науки. — 2016. — № 1, 2, 3.
- Дацко Н. П. Дисциплинарные увольнения педагогических работников в Российской Федерации. / Вестник Южно-уральского государственного университета. Серия Право, 2016 — Том 1 — с. 67–72.
- Совместное письмо Минобрнауки России N НТ-664/08, Общероссийского Профсоюза образования N 269 от 16.05.2016. Рекомендации по сокращению и устранению избыточной отчетности учителей / [Электронный ресурс] — URL: http://docs.cntd.ru/document/420359174
- Обзор судебной практики Бирского межрайонного суда Республики Башкортостан по уголовным делам в отношении несовершеннолетних, по рассмотрению гражданских дел о лишении родительских прав, рассмотренным в 2019 году [Электронный ресурс] — http://birsky.bkr.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&rid=28
- Обзор судебной практики Бирского межрайонного суда Республики Башкортостан по уголовным делам в отношении несовершеннолетних, по рассмотрению гражданских дел о лишении родительских прав, рассмотренным в 2017 году [Электронный ресурс] — http://birsky.bkr.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&rid=26
- Приложение к распоряжению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 2 декабря 2016 года № 644-рп. Публичный отчет Департамента образования и молодежной политики Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Об исполнении плана мероприятий об исключении излишней отчетности в работе педагогов» [Электронный ресурс] — https://base.garant.ru/45217778/53f89421bbdaf741eb2d1ecc4ddb4c33/
- Приказ Департамента образования и молодежной политики Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 04 мая 2016 года № 703 «Об организации психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, но также при реализации адаптированных образовательных программ в образовательных организациях Ханты-мансийского автономного округа –Югры» [Электронный ресурс] — https://base.garant.ru/45222012/
- Доклад начальника Отдела МВД России по Бирскому району подполковника полиции А. Ф. Зубаирова на заседании Совета Муниципального района Бирский район по вопросу «О состоянии борьбы с преступностью на территории Бирского района в 2019 году» [Электронный ресурс]- https://02.мвд.рф/slujba/Otcheti_dolzhnostnih_lic/Otcheti_rukovoditelej_territorialnih_otd/омвд-россии-по-бирскому-району
