Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, реформирование местного самоуправления, преобразование, вопросы местного значения, муниципальная собственность, полномочия органов местного самоуправления
Keywords: local government, municipal education, local government reform, transformation, issues of local importance, municipal property, authority of local government
Местное самоуправление — одна из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Его гарантии закреплены в Конституции Российской Федерации. «Местное самоуправление признано и гарантировано в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является независимым. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона [1].
Кроме того, отдельная глава 8 Конституции посвящена вопросам местного самоуправления. В нем, в частности, отмечается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» [1].
Поправки в Конституцию, поддержанные россиянами в ходе всероссийского голосования, также уточняют, что местное самоуправление, наряду с органами государственной власти, является частью единой системы государственной власти в Российской Федерации, они «взаимодействуют для решения проблема наиболее эффективно в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [1].
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его оригинальность и независимость в решении вопросов местного значения, что означает финансовую, экономическую и организационную обособленность муниципальных образований, закрепление юрисдикции и полномочий местного самоуправления в законодательстве.
В свою очередь, полномочия органов местного самоуправления закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которым в указанном Федеральном законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизни населения муниципального образования, решение которых населением и органами местного самоуправления осуществляется самостоятельно. Кроме того, вопросы компетенции органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
− создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
− установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
− организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
− организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
− утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
− дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
− присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
− создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
− создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
− подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
− разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
− утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
− утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
− участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципальных образований;
− организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
− организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
− выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
− обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
− сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
− создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
В результате обновления Конституции РФ в июле 2020 года внесены изменения более чем в 100 законов. Большинство изменений потребуются на уровне законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления. Ожидается, что эти изменения будут внесены в ходе весенней сессии в первой половине 2021 года и закроют основные проблемы. Большая нагрузка ляжет на региональные парламенты, поскольку необходимо определить, как лучше прописать принципиально важную роль органов местного самоуправления, выбрать общие подходы, принципы и терминологию.
В связи с консолидацией и реорганизацией муниципальных образований и с целью уточнения новых требований к их деятельности возникает актуальность рассматриваемой темы. Несомненно, реформа местного самоуправления назрела. Предстоит большая работа по разработке и внесению изменений в нормативные правовые акты. В связи с реализацией национальных проектов возникают вопросы совместного управления государственной властью и местного самоуправления, и они должны финансироваться на основе субсидиарности, а вопросы совместного управления должны быть четко разделены, не нарушая существующей самостоятельности муниципалитетов [5].
Касательно изменений в законодательстве относительно образования новых муниципальных образований — муниципальных округов (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 в редакции от 27.12.2019) и вопросов правового, организационного и финансового обеспечения их функционирования, особое внимание будет уделено к процессу постепенного перехода к одноуровневой системе местного самоуправления, изменениям в муниципальных уставах и положениях, новому порядку взаимодействия внутри муниципальных объединений и разграничению полномочий [6]. Важно понимать, как будет практически организована деятельность органов местного самоуправления в переходный период, особенно в сфере управленческого учета, осуществления полномочий, использования бюджетных средств и внутреннего контроля за эффективностью деятельности.
Ключевыми изменениями в деятельности органов местного самоуправления в 2020 году стали порядок преобразования муниципальных образований, изменение земельного, градостроительного, финансового законодательства, адаптация отраслевой нормативной базы и переход к одноуровневой системе местного самоуправления правительство, разграничение полномочий, ответственности и новый порядок взаимодействия внутри муниципальных объединений, изменение границ муниципальных образований, упразднение сельских и городских поселений, изменение финансовой поддержки, сокращение бюджетных расходов. Однако опыт зарубежных стран, где уже проводились эксперименты с территориальной организацией местного самоуправления, а также российская практика показывают, что консолидация дает крайне скромный и краткосрочный экономический эффект, создавая значительные трудности для жителей преобразованных муниципальных образований для участия в местном самоуправлении и получения муниципальных услуг.
Среди основных проблем в организации и деятельности органов местного самоуправления, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его разработчики отметили: неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; отсутствие ясности в определении компетенции муниципальных образований и отсутствие проработки механизмов взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления; несоответствие ресурсов муниципалитетов их реальным обязанностям.
Основной концептуальной идеей нового Федерального закона 2020 года стала идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации путем введения двух уровней организации местного самоуправления [6]. По сути, речь идет о децентрализации полномочий государственного управления и местного самоуправления на региональном территориальном уровне, которая сложилась в субъектах Федерации. Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и иных территориях привела к необходимости систематического уточнения положений действующего Федерального закона, а именно пересмотра основ и ограничения на реализацию принципов автономии местного самоуправления в системе организации государственной власти, таких как принципы компетенции, организационной, бюджетной и имущественной независимости [3]. Президент Российской Федерации подписал новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных округов, городских округов (статьи 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (статья 17) в сравнении со списком субъектов местного самоуправления, правительство содержится в ст. 6 Федерального закона показывает, что компетенция муниципальных образований по решению вопросов местного значения значительно снижена. Ряд полномочий был необоснованно передан на более высокий уровень. Таким образом, полномочия по материальному обеспечению образовательного процесса (в том числе по выплате заработной платы учителям) в общеобразовательных школах переданы на уровень субъектов Федерации (п. 11 ч. 1 ст. 15 п. 13 ст., часть 1, статья 16) [2]. Начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить: экономическую стабильность и тенденции роста, сменившие кризисную ситуацию; принятие пакета федеральных законов и иных нормативных правовых актов, открывающих более широкие возможности для органов местного самоуправления по совершенствованию системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа «Жилищное строительство», Программа развития бюджетного федерализма); расширение участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления. Последнее обстоятельство принципиально важно.
В переходный период важно обратить внимание на некоторые аспекты организации деятельности местных администраций: систему муниципальных правовых актов и собственную законодательную деятельность администраций; по организации планово-программных мероприятий, организации работы с ресурсами; реализовать результаты приоритетного национального проекта. Федеральным законом предусмотрен переходный период для анализа ситуации и принятия решений на местах до 2025 года.
Есть также что-то новое в обеспечении и оценке эффективности и действенности местного самоуправления. Обновлены бланки Федеральной налоговой службы для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики социальной сферы муниципального образования. Годовые формы федерального статистического наблюдения утверждены по состоянию на 31 декабря 2020 года с инструкциями по их заполнению и введены в действие из отчета за 2020 год: № 1-МО «Информация об объектах инфраструктуры муниципального образования»; Приложение к форме № 1-МО «Показатели оценки эффективности органов местного самоуправления».
Целесообразность этих преобразований понятна и логична: переход на одноуровневую систему позволит консолидировать финансовые ресурсы, более грамотно ими управлять, снизить затраты на содержание офисов, проведение выборов, а также повысить качество управления территорией за счет централизации мощность. Конституционные преобразования строят единую систему государственной власти, и здесь важно находить и строго придерживаться решений, учитывающих потребности граждан и выстраивающих взаимодействие с государственным уровнем власти.
До этого проблема разграничения органов государственной власти и местного самоуправления не обсуждалась, но несколько раз вносились поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отнимающие полномочия муниципальных образований. Принятые нововведения не так радикальны, как может показаться на первый взгляд. По большому счету, они не несут чего-то позиционно нового. Ключевая поправка о вхождении органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему государственной власти — это всего лишь развитие основного конституционного правила, согласно которому суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть как напрямую, так и через посредство государственные органы и местные органы власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / Справочная правовая система «Консультант Плюс».
- Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 (ред. 09.11.2020) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Справочная правовая система «Консультант Плюс».
- Журнал «Конституционный вестник» // Москва, 2020. — № 5 (23).
- Институт управления и развития. Обзор изменений в законодательстве о местном самоуправлении. Текущая правовая информация // Москва, 2020. — № 13 (189).
- Общероссийский журнал РМП «Российская муниципальная практика» // Москва, 2020. — № 6 (96).
- Официальный портал Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления // Режим доступа: http://komitet4.km.duma.gov.ru/ (дата посещения 28.11.2020).
