В статье автор проводит анализ научных источников об истории развития дисциплинарной ответственности в России и законодательных актов периода с начала XVIII века до новейшего периода в истории России, касающихся вопросов дисциплинарной ответственности. Такой анализ позволяет выделить три основных периода в развитии этого института — с начала XVIII века по XVIII век (начальный период, на котором дисциплинарная ответственность не отделена от уголовной), дореволюционный период (период формирования и активного становления института) и советский период (характеризуется распространением общей дисциплинарной ответственности).
Ключевые слова: юридическая ответственность; дисциплинарная ответственность; дисциплина; взыскание; трудовое право; служебное правонарушение.
Необходимость установления ответственности за совершение служебных правонарушений была осознана достаточно давно — еще в начале XVIII века были изданы Указы «О воспрещении взяток и посулов и наказание за оное» и «О разных государственных сборах, о наказаниях хищников за взятки лишением имения и живота». Первая систематизация служебных правонарушений была осуществлена в Генеральном регламенте 1720 года [2], где был изложен перечень, за которые чиновники привлекались к ответственности, в частности: кража служебных документов, включение в доклад ложных сведений о состоянии дел, внесение в интересах тех или иных лиц «исправлений» в официальные протоколы, несанкционированное распространение информации о принятых административными органами решениях. В этот период в соответствии с законом от 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» [6] также было осуществлено первое формально-юридическое разделение государственной службы на три вида: военная, гражданская и придворная.
Следующим важным историческим шагом в развитии дисциплинарной ответственности государственных служащих было принятие Екатериной II «Устава Благочиния» от 8 апреля 1782 года [9]. Этот документ определял состав правонарушений, связанных с государственной службой: злоупотребление должностью, потеря должности, невыполнение обязанностей. Заметим, что, хотя признаки этих составов больше соответствовали дисциплинарному проступку, чем служебному преступлению, в исследуемый период эти правонарушения квалифицировались в качестве преступлений — за их совершение предусматривалось назначение уголовного наказания. Еще одной особенностью указанного Устава, был перечень требований, которые предъявлялись к государственным служащим: безупречность поведения, здравый ум в деле, добрая воля к службе.
Итак, уже в XVIII веке обязанности государственных служащих, требования к ним, а также виды взысканий за их невыполнение регламентировались многочисленными правовыми актами.
В начале XIX века руководством российского государства регулярно, путем издания соответствующих нормативных правовых актов (например, Указа «Об исполнении указов Сената Присутственными местами и лицами в узаконенный срок» 1815 года, предпринимались попытки улучшить служебную дисциплину, повысить эффективность деятельности государственного аппарата. В указанный период также появляется понятие повторности при совершении дисциплинарного проступка — в Указе от 4 декабря 1831 года содержалось правило, согласно которому наложение на государственного служащего в течение одного года более чем трех строгих или шести простых выговоров влекло необходимость судебного разбирательства [1, c. 126].
В 1832 г. начал действовать Устав о службе по определению от Правительства, который вошел в «Свод уставов о службе гражданской» [5], устанавливающий требования к нравственным и деловым качествам гражданского служащего, его права, обязанности и ответственность. Положения об ответственности за проступки чиновников были разбросаны по всему Своду законов Российской империи, отсутствовало четкое разграничение между уголовной и дисциплинарной ответственностью, поэтому основным нормативно-правовым актом, который регулировал отношения в этой сфере, стало Уложение о наказаниях уголовных и исправительных [8, c. 133].
В «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» [7] были упорядочены наказания, применяемые к государственным служащим — 1) замечание; 2) строгое замечание;3) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список; 4) выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список; 5) перемещение с высшей должности на низшую; 6) вычет из жалования; 7) вычет из времени службы; 8) отрешение от должности; 9) удаление от должности. Как видим, за служебные проступки и должностные преступления в Уложении устанавливались типично дисциплинарные взыскания, однако названный документ еще не проводил четкого разграничения преступлений и служебных проступков. Последние рассматривались скорее, как отдельный, исключительный случай уголовной ответственности [1, c. 126].
Следовательно, дисциплинарная ответственность в этот период не получила своего четкого определения и отграничения от уголовной и других видов ответственности, поскольку существующее законодательство не содержало четкого различия понятий дисциплинарного или служебного проступка, составов дисциплинарных проступков и перечня взысканий, которые налагаются исключительно за подобные проступки, а не должностные преступления.
В конце XIX века был подготовлен первый в своем роде проект дисциплинарного устава для гражданских чиновников, получивший название «Устав о служебных провинностях».
Следующим периодом в развитии дисциплинарной ответственности государственных служащих является советский период, начало которого связано с Октябрьской революцией 1917 года: он характеризовался развитием системы органов государственной власти, возникших после падения монархии. Этот период условно можно разделить на довоенный, военный и послевоенный, каждый из которых имел определенные особенности.
В 1919 году с целью борьбы со служебной халатностью, проступками и незаконными действиями лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах, были созданы дисциплинарные суды. Они имели право налагать дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, понижение в должности, домашний арест и другие. Кроме дисциплинарных судов, действовали местные дисциплинарные товарищеские суды, компетенция которых распространялась на всех рабочих и служащих. Четкая компетенция таких судов была установлена только в 1921 году, когда Декретом СНК РСФСР был установлен конкретный перечень проступков, подлежащих ведению дисциплинарных товарищеских судов (например, опоздание на работу, отлучка с места работы, прогул без уважительных причин, грубое и невнимательное отношение к посетителям и др.).
В Декрете ВЦИК «О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреждениях» от 26.04.1920 года [3] были закреплены следующие виды дисциплинарных взысканий: выговор; выговор с опубликованием в печати; арест до двух недель; перемещение на низшую должность. Согласно названному документу дисциплинарные взыскания выносились учреждением, в котором служило лицо, подвергшиеся такому взысканию. Должные проступки на данном этапе уже четко отграничивались от уголовных преступлений.
Вопросы о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности в начале ХХ века регулировались многими высшими и центральными органами государственной власти. Большая часть соответствующих норм была систематизирована в 1929 году в Постановлении исполнительного комитета Совета народных комиссаров СССР «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» [4], которое действовало до распада СССР. Еще одним важным источником регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих стало трудовое законодательство.
Значительные изменения в трудовом законодательстве произошли в военный период. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О режиме рабочего времени рабочих и служащих на период войны» от 26 июня 1941 года директорам предприятий разрешалось устанавливать обязательные сверхурочные работы продолжительностью до 3-х часов в день. В соответствии с Указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 апреля 1942 года и от 9 января 1943 года отменялись очередные и дополнительные отпуска, которые были заменены денежной компенсацией, но ее выплата была временно приостановлена. Отпуск предоставлялся только подросткам до 16 лет. Вместе со средствами поощрения добросовестных работников увеличивалось применение принудительных мер к нарушителям трудовой и служебной дисциплины. За отдельные нарушения дисциплины, кроме дисциплинарной, применялась также уголовная ответственность. Положения военного времени были отменены во второй половине ХХ века и дальнейшие значительные преобразования института дисциплинарной ответственности государственных служащих касаются уже новейшей истории России.
Итак, советский период характеризуется становлением правового регулирования дисциплинарной ответственности, нормы которого в одинаковой мере распространялись на все категории работников, без выделения категорий, рода занятия, направления трудовой деятельности работников. К началу Великой Отечественной войны государственная служба перестала существовать как юридически и организационно обособленный вид деятельности. Вследствие этого дисциплинарная ответственность служащих почти не отличалась от ответственности рабочих.
Таким образом, в результате проведенного анализа обобщены такие исторические периоды развития законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих:
— начало XVIII века — XVIII век — нормы дисциплинарной ответственности государственных служащих только появляются в законодательстве, они не систематизированы и достаточно динамичны, дисциплинарная ответственность не отделена от уголовной;
— XIX век — 1917 год — предпринимаются активные попытки улучшить служебную дисциплину, повысить эффективность деятельности государственного аппарата, систематизируются дисциплинарные взыскания, применяемые к государственным случаям, дисциплинарная ответственность начитает отделяться от уголовно-правовой:
— советский период, характеризующийся становлением правового института дисциплинарной ответственности, нормы которого в одинаковой мере распространялись на все категории работников, без выделения категорий, рода занятия, направления трудовой деятельности работников.
Литература:
- Архиреева, А. С. Юридическое содержание института дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности государственных служащих (историко-правовой анализ) // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2016. № 21. С. 124–128.
- Генеральный регламент или Устав от 28 февраля 1720 г., по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют // Извлечение из книги Законодательство Петра I. 1696–1725 годы (составитель, автор предисловия и вступительной статьи В. А. Томсинов). М.: Зерцало, 2014.
- О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреждениях: Декрет ВЦИК от 26.04.1920 [Электронный ресурс]. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_608.htm (дата обращения: 03.01.2021).
- Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик: Постановление ЦИК СССР от 13.10.1929 [Электронный ресурс]. URL: http://www.economics.kiev.ua/download/ZakonySSSR/data04/tex16620.htm (дата обращения: 03.01.2021).
- Свод законов Российской Империи [в 5 кн., 16 тт.] / Под редакцией и с примечаниями И. Д. Мордухай-Болтовского. Том третий. Свод уставов о службе гражданской. Книга первая. Устав о службе по определению от правительства. СПб., 1912. 417 с.
- Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был от 24.01.1722 [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/tabel.htm (дата обращения: 02.01.2021).
- Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. [Электронный ресурс]. URL: https://pravo.by/upload/pdf/krim-pravo/ulogenie_o_nakazanijah_ugolovnih_i_ispravitelnih_1845_goda.pdf (дата обращения: 03.01.2021).
- Уржумцев, Д. А. История развития института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в России // Российская государственность в XXI веке (государственно-правовые институты и политические процессы в России: прошлое, настоящее, будущее): сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. 2018. С. 132–135.
- Устав Благочиния или Полицейский от 8 апреля 1782 года // Извлечение из книги Законодательство императора Петра III: 1761–1762 годы. Законодательство императрицы Екатерины II: 1762–1782 годы (составитель и автор вступительных статей В. А. Томсинов). М.: Зерцало, 2011.
