В работе автором рассматривается вопрос о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» по российскому законодательству. Подробно исследуются различные точки зрения правоведов относительно понятий государственный контроль и надзор, а также обосновывается различие между изучаемыми понятиями.
Ключевые слова: понятие, соотношение, государственный орган, государственный контроль, государственный надзор.
In the work, the author considers the question of the relationship between the concepts of «state control» and «state supervision» under Russian law. The various points of view of jurists regarding the concepts of state control and supervision are studied in detail, and the difference between the studied concepts is justified.
Keywords: concept, ratio, government agency, state control, state supervision.
В настоящее время понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» активно используются как в научной правовой доктрине, так и в российском законодательстве. Несмотря на это, указанные понятия не получили до сих пор четкого законодательного определения и толкования, из которых бы следовало ясное понимание об их соотношении между собой.
На сегодняшний день юридическая литература не содержит в себе единого подхода в понимании сущности государственного контроля и государственного надзора. Так, Попова Н. Ф. полагает, что «государственный контроль — это деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров, а государственный надзор — деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением специально установленных норм, правил и требований в сфере государственного управления, осуществляемая в отношении не подчиненным им физических и юридических лиц» [5].
Иной позиции Тарасов А. М., в своих трудах он говорил о том, что «термины «государственный контроль» и «государственный надзор» являются синонимами» [8]. Поскольку как верно отметила Галанина Л. А., что «в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» [6].
Помимо всего прочего, существует и третья точка зрения, в соответствии с которой государственный надзор считают частью государственного контроля. В этом случае стоит сказать о позиции ученого Савицкого В. М., полагавшим, что надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности» [7].
Исходя из вышесказанного, можно выделить три основные точки зрения относительно вопроса о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», а именно:
– «государственный контроль» и «государственный надзор» — это два самостоятельных понятия,
– «государственный контроль» и «государственный надзор» — это тождественные понятия,
– «государственный надзор» — это часть «государственного контроля».
Что касаемо законодательного регламентирования понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», то анализ действующего российского федерального законодательства показал, что в нем имеется ряд противоречий при толковании упомянутых понятий.
В Основном Законе страны — Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г. практически ничего не говорится о «государственном контроле» или «государственном надзоре». Лишь в п. «а» ст. 71 Конституции РФ упомянуто, что в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением [1].
В настоящее время понятие «государственный контроль (надзор)» раскрывается в ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ. Так, под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, установленных действующим российским законодательством, посредством организации и проведения проверок и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований [3].
Кроме того, в подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. под функциями по контролю и надзору понимается непосредственно сама контрольно-надзорная деятельность, а также разрешительная и регистрационная деятельность в рамках контрольно-надзорной деятельности [4]. Также, к примеру, ст. 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ) имеет название «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль», ст. 19.5 — «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль» [2].
Как мы видим, в вышеуказанных нормативных правовых актах Российской Федерации понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» отождествляются друг с другом. Более того основной функцией государственного контроля (надзор) является лишь осуществление проверки, а сбор информации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям.
Исходя из вышесказанного, видится необходимость в разграничении исследуемых понятий. Поэтому предлагается выделить следующие основания для дифференциации терминов «государственный контроль» и «государственный надзор»:
– в зависимости от объекта контроля или надзора. Объектом контроля является наиболее широкий круг разнообразных сфер деятельности субъектов, а объектом надзора выступают специальные правила (противопожарные, ветеринарные, санитарные),
– в зависимости от субъекта, на которого распространяется контроль или надзор. Деятельность контролирующих органов направлена на организационно-подчиненных. Что касаемо надзорных органов, то они выполняют свои функции в отношении третьих лиц, которые не находятся по отношению к ним в подчинении,
– в зависимости от выполняемых функций. При осуществлении контроля возможна оценка эффективности и целесообразности деяний того или иного проверяемого субъекта, а также вмешательство в его текущую деятельность. Надзор направлен на проверку относительно соблюдения требований действующего законодательства,
– в зависимости от мер воздействия. При выполнении контроля могут применять меры дисциплинарного, административного и даже уголовно-правового характера. При осуществлении надзора применяются только меры административного воздействия. Например, административный штраф, лишение специального права, приостановление работ и др.
Таким образом, на наш взгляд понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» являются двумя самостоятельными понятиями. Их нельзя соотносить как общее и частное или как равнозначные понятия. Поскольку контроль призван вести наблюдение за состоянием определенных сфер жизнедеятельности общества и анализировать эти результаты наблюдения с целью применения (в случае необходимости) различных мер воздействия. В свою очередь, надзор представляет собой деятельность уполномоченных органов публичной власти, направленную на обеспечение законности.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993 г.) // Рос. газ. — 1993. — 25 дек.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1.
3. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 6249.
4. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 09.03.2004 г. № 314) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945.
5. Административное право: учеб. / под ред. Н. Ф. Поповой. — М.: Юрайт, 2015. — 108 c.
6. Галанина, Л. А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03. / Л. А. Галанина. — М., 2001. — 184 с.
7. Савицкий, В. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. — 2004. — № 10. — С. 20–21.
8. Тарасов, А. М. Очерк теории прокурорского надзора // Государство и право. — 2004. — № 10. — С. 20–21.
