В статье проводится анализ введенного Федеральным законом от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании публичных сервитутов.
Ключевые слова: публичный сервитут, баланс интересов, земельное законодательство, частная собственность.
Изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации [2] (далее — ЗК РФ) с 1 сентября 2018 года [3] ознаменовали качественное реформирование положения публичных сервитутов на земельные участки в современном отечественном законодательстве, развитие и усугубление доктринальных дискуссий не только об определении их правовой природы, но и о смещении вектора развития законодательства не в пользу прав собственников земельных участков, вынужденных претерпевать ограничения и обременения.
Помимо формирования в отечественном законодательстве нового института — вида публичного сервитута (далее обозначим его как публичный сервитут «в отельных целях»), отличного как по правовой природе, так и по основаниям установления от ранее существовавших «традиционных» публичных сервитутов, вышеуказанные изменения определили основу нормативно-правового регулирования публичных сервитутов в целом.
В соответствии с действующей редакцией части 3 статьи 23 ЗК РФ определено соотношение норм гражданского и земельного законодательства при регулировании отношении по установлению, осуществлению и прекращению действия публичного сервитута. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации [1] (далее — ГК РФ) (положения о сервитуте), а также глава V.3 ЗК РФ не применяются к указанным отношениям. Публичный сервитут устанавливается в соответствии исключительно с ЗК РФ.
Данное обстоятельство подтверждает различную правовую природу гражданско-правовых и публичных сервитутов, о которой указывают ученые-правоведы [9, 10], гражданское и земельное законодательство не рассматривается в указанной части как общее и специальное.
Таким образом, основой регулирования публичных сервитутов является ЗК РФ, в частности, статья 23 и глава V.7.
Примечательно, что ранее действовавшая редакция ЗК РФ не закрепляла правил об основах регулирования публичных сервитутов, указывая лишь на то, что «сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством». При этом, безусловно, отсутствие в ГК РФ даже упоминаний о публичном сервитуте на земельные участки, принимая во внимание их квалификацию в доктрине как ограничения права собственности в публичных целях, сделало необходимым при условии невнесения в гражданское законодательство соответствующих изменений[1] определение в качестве основания их регулирования законодательство земельное.
Учитывая, что в настоящее время публичный сервитут «в отдельных целях», устанавливаемый в соответствии с главой V.7 ЗК РФ, обладает признаками ограниченного вещного права [6], устанавливается фактически в интересах конкретного лица — сетевой организации (собственника линейного объекта), исключение законодателем указанной конструкции из поля регулирования гражданского законодательства не совсем оправдано.
Так, Иванов А. А. отмечает, что «если мы примем во внимание, для каких целей теперь устанавливается публичный сервитут (см. пункт 4 статьи 23 ЗК), то станет понятно, что при признании управомоченным по такому сервитуту конкретного лица последний ничем не будет отличаться от сервитуария по гражданскому праву. Однако применение гражданского законодательства к таким частным по сути сервитутам прямо исключено (пункт 3 статьи 23 ЗК). Цель очевидна — избежать применения общих норм гражданского права к данным отношениям, создав некий анклав в правовом регулировании» [7].
Соглашаясь с приведенным мнением, также отметим, что публичный сервитут «в отдельных целях» обширно урегулирован в главе V.7 ЗК РФ, в том числе в части заключения хоть и во исполнение принятого административным органом решения, но соглашения об установлении публичного сервитута (о котором, соответственно, не идет речи в гражданском законодательстве). Так, соглашение об установлении частного сервитута в полной мере урегулировано статьей 274 ГК РФ, при этом по сути аналогичное соглашение для сервитутов «в отдельных целях» (например, для размещения инженерных сооружений) регулируется исключительно земельным законодательством, чем во многом нивелируются гражданско-правовые принципы, нацеленные на защиту права частной собственности.
В данной связи возникают обоснованные сомнения в целесообразности исключения применения для таких новых сервитутов соответствующих положений ГК РФ, в том числе традиционного требования объективной необходимости в установлении сервитута, а также превентивного судебного контроля выполнения такого требования. Кроме того, очевидно, что общие положения ГК РФ о договоре, о его свободе, принципах равноправия сторон также для регулирования публичных сервитутов неприменимы.
По данному вопросу справедливо в Экспертном заключении по проекту федерального закона № 187920–7 отмечается, что «к публичному сервитуту, видимо, не могут быть применены не только положения ГК РФ о сервитуте, которые, по сравнению с Проектом, настолько незначительны по объему и детальности регулирования, что сами по себе и без этой оговорки вряд ли могли бы «конкурировать» с проектируемыми подробными и разветвленными правилами. Неприменимы к публичному сервитуту и правила гражданского законодательства о договоре, об ограниченных вещных правах и в целом все правила гражданского законодательства, включая его общие начала и принципы, в силу пункта 3 статьи 2 ГК РФ, запрещающего применение гражданского законодательства к отношениям имущественным, но «основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой» [4].
Отдельно стоит отметить, что глава V.3 ЗК РФ, посвященная особенностям установления сервитутов в отношении публичных земель, также неприменима к установлению публичных сервитутов, законодатель указанные институты дифференцирует, вместе с тем, не указывает на их соотношение.
Так, сервитут, устанавливаемый в отношении публичных земель, является разновидностью частного сервитута исходя из буквального толкования положений части 1 статьи 23 ЗК РФ [8].
Одной из целей установления как публичного сервитута в соответствии с главой V.7, так и сервитута публичных земель — глава V.3 (и частного сервитута в соответствии со статьей 274 ГК РФ) — является размещение линейных объектов. При этом ни глава V.7 ЗК РФ, ни иные перечисленные законодательные положения не устанавливают приоритета регулирования либо порядка применения указанных норм, соответственно, выбор способа оформления прав на землю в целях размещения линейного объекта остается в компетенции собственника такого объекта.
Вместе с тем рассматриваемые институты отличны не только порядком установления, но и гарантиями прав собственников земельных участков, в частности, правом на возмещение наряду с платой за сервитут убытков, вызванных установлением такого сервитута.
В связи с чем, ввиду введения законодателем новой конструкции — публичного сервитута «в отдельных целях», полагаю целесообразным определение на законодательном уровне приоритетности норм, устранение предпосылок к коллизиям. При этом исключение публичных сервитутов в целом из поля регулирования гражданского законодательства может повлечь обширные ущемления прав собственников земельных участков, во многих случаях подмену установлением публичного сервитута «в публичных целях» фактического их изъятия в административном порядке.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Российская газета, № 211–212, 30.10.2001.
- Федеральный закон от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» // Российская газета, № 172, 08.08.2018.
- Экспертное заключение по проекту федерального закона № 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов» (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 17.07.2017 № 167–3/2017) // СПС Консультант Плюс.
- Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // СПС Консультант Плюс.
- Власенко В. Н., Муравьева М. С. Публичный сервитут: вектор развития правового регулирования // Российское и международное право: Материалы Всероссийской научно-практической конференции памяти профессора Рудинского, 17 апреля 2019 г. / под общ. ред. д-ра экономич. наук, профессора В. В. Строева и д-ра юридич. наук, профессора Д. А. Пашенцева. М: МГПУ, «Белый ветер», 2019. С. 476.
- Иванов А., Бочаров М., Суханов Е., Завьялов А., Рыбалов А., Землякова Г., Поветкина Е., Церковников М., Жаркова О., Некрестьянов Д., Бевзенко Р. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 27.
- Краснова Т. С. Публичный сервитут для размещения линейного объекта: комментарий к новеллам Земельного кодекса РФ // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2019. № 3. С. 126.
- Рыбалов А. О. Некоторые вопросы установления публичных сервитутов (на примерах из судебной практики). Закон. 2016. № 6. С. 42–52.
- Суханов Е. А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017. C. 217.
[1] Соответствующие предложения изложены в пункте 3.6.2 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // СПС Консультант Плюс.
