В настоящей статье рассмотрены некоторые вопросы административно-правового регулирования пересечения иностранцами, апатридами и беженцами государственной границы РФ.
Ключевые слова: государственная граница, пересечение, регулирование, иностранцы, апатриды, беженцы.
Формирование правового государства в нашей стране подразумевает наличие эффективного, а главное действенного механизма обеспечения и защиты прав всех без исключения членов общества, как граждан Российской Федерации, так и иностранцев, апатридов, переселенцев и прочих лиц. Согласно ст. 45, 52 Конституции Российской Федерации [1] государство признает, соблюдает и гарантирует защиту прав и свобод человека. Соответственно, обеспечить каждому человеку и гражданину реальную возможность для осуществления им его гражданских прав и исполнения обязанностей является одним из актуальнейших направлений реализации государственной правовой политики.
При этом сложившаяся во всём мире обстановка, обусловленная затяжными вооружёнными конфликтами в различных точках земного шара, диктует значительный рост миграционных процессов. Соответственно, и Российская Федерация ощутила на себе приток трудовых мигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев, в том числе и из непризнанных Донецкой и Луганской республик, различных областей Украины.
Анализ отчетной документации органов федеральной власти в сфере миграции за 2016–2017 годы [8, с. 184] наглядно демонстрирует, что по вопросам въезда, иностранных граждан, их регистрации и осуществления ими трудовой деятельности складывается достаточно проблематичная ситуация. Важнейшие статистические показатели в сфере миграции по сравнению с аналогичными данными прошедшего периода имеют тенденцию роста.
Например, по Московской области на протяжении последних 5 лет зафиксирован самый высокий уровень въезда иностранных граждан: согласно данных информационного центра ГУ МВД Росси по Московской области, в 2017 году всего совершено 50972 преступления, 6392 из которых иностранными гражданами, что составило более 12 % из всей структуры преступности.
Рассматривая правовое положение иностранцев, апатридов, беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, необходимо понимать, что все перечисленные категории лиц являются субъектами определённых миграционных процессов и миграционных правоотношений, высокая общественная и государственная значимость которых обусловила то, что в России, как и большинстве государств мира, данные процессы и их субъекты являются объектом правового регулирования.
Под иностранными гражданами следует понимать таких лиц, которые имеют гражданство зарубежного государства и при этом гражданами Российской Федерации не являются. При этом следует выделить в особую категорию бипатридов, то есть лиц, имеющих двойное или множественное гражданство. Двойное гражданство человека придаёт ему усложнённый правовой статус, так как он в одном лице одновременно наделяется и правами, и обязанностями по отношению сразу к двум государствам.
Под лицом без гражданства или апатридом следует понимать такого человека, который вообще не имеет гражданства какого-либо государства. Соответственно такое состояние апатридов подразделяется на два вида: абсолютное и относительное безгражданство. При этом в качестве первого принято считать безгражданство, наступившее для лица с момента его рождения, а под вторым понимают безгражданство, возникшее вследствие утраты гражданства по каким-либо причинам. Безусловно, такое состояние не может считаться нормальным, поэтому законом «О гражданстве Российской Федерации» [3] предусмотрено, что родившийся на территории России ребенок от родителей-апатридов автоматически получает российское гражданство, как и ребёнок иностранцев, если государство, гражданами которого являются родители, не предоставляет гражданства этому ребёнку.
Следует остановиться ещё на одной категории иностранных граждан — беженцах, к которым в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О беженцах» [2] относятся лица, которые не являются гражданами России, и при этом имеются вполне обоснованные опасения, что они могут стать жертвами преследований по признаку гражданства или национальности, расы или вероисповедания, определённой социальной принадлежности либо преследованию за политические убеждения. При этом указанные лица находятся за пределами страны их гражданской принадлежности и лишены возможности либо не желают пользоваться защитой указанной страны. Также к беженцам относят апатридов, которые в результате подобных обстоятельств находятся за пределами страны своего прежнего обычного местожительства и при этом не могут или не желают в неё вернуться вследствие аналогичных опасений.
К лицам, ходатайствующим о признании беженцем, относятся люди из числа иностранных граждан или апатридов, прибывших на территорию России либо планирующих прибыть в нашу страну, либо на законном основании пребывающих на территории Российской Федерации, которые при этом не являются гражданами Российской Федерации, и заявили о желании быть признанными беженцем по вышеуказанным обстоятельствам.
Попытаемся сформулировать комплекс мероприятий, необходимых для упорядочения и систематизации миграционных процессов.
В первую очередь, необходимо наладить единую федеральную систему учёта лиц, въезжающих в страну и выезжающих из неё с разбивкой по цели пребывания на российской территории. По состоянию на текущую дату ни одно ведомство не владеет точными данными, сколько иностранцев, апатридов, беженцев и вынужденных переселенцев находится на российской территории. Кроме того, зачастую мигранты направляются не в те регионы России, где ощущается острая нехватка в таких специалистах, а произвольно выбирают место приложения своего труда произвольно, причём чаще всего выбор падает на столицы, Ставропольский и Краснодарский край, Ростовскую область, города-миллионники. Соответственно, в отдельных регионах происходит формирование очагов социально-этнической, криминогенной и иных видов напряженности.
В качестве примера решения данной проблемы можно упомянуть комплексную программу адаптации трудовых мигрантов, разрабатываемую в Забайкальском крае на базе Автономной некоммерческой организации дополнительного образования «Центр социально-культурной адаптации мигрантов». Данный центр ведёт активную деятельность как в плане образовательных программ для иностранцев, апатридов и беженцев, разрабатывает и реализует мероприятия по сохранению и развитию национального культурного и языкового наследия, занимается проблемой формирования у представителей местного населения позитивного отношения по отношению к различным этносам, в изобилии представленных на территории Читы и Забайкальского края.
Например, в 2015 г. в рамках деятельности Центра был успешно реализован молодёжный проект для студентов-иностранцев, получивший звучное название «Языковое кафе» и собравший образовательных мигрантов города Читы.
Анализ существующих программ и проектов показывает, что наличие и правильная реализация в регионе, на предприятии или в образовательном учреждении комплексной программы адаптации мигрантов — это значимый фактор, чаще всего принимаемый во внимание иностранцами, апатридами, беженцами или вынужденными переселенцами при выборе площадки для трудоустройства или получения образования [10, с. 36].
Таким образом, за счёт обновления нормативно-правовой базы в сфере регламентации миграционных процессов, реализация различных социальных проектов позволяет сформировать благоприятные условия для упорядоченной трудовой и образовательной миграции, минимизируя при этом негативные последствия и извлекая из миграционных процессов взаимную выгоду.
Рассматривая правовое положение иностранцев, апатридов и беженцев на территории России в случае допущения ими нарушений порядка въезда в Российскую Федерацию, необходимо остановиться и на проблемах регулировании миграционных процессов в порядке реадмиссии, сущность которой определяется содержанием ряда соответствующих международных договоров и представляет собой «взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны» [11, с. 625]. Важным свойством международно-правового механизма реадмиссии является то, что он предполагает исключительную взаимность действий заинтересованных государств, то есть применение реадмиссии в одностороннем порядке невозможно.
Отметим, что Российская Федерация достаточно активно использует двусторонние механизмы реадмиссии, заключая соответствующие договоры с различными государствами — как дальнего зарубежья, так и государствами, входящими в СНГ [11, с. 626]. К примеру, приняты соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии [4], аналогичное соглашение с Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации [5] и ряд других документов.
Внимания заслуживает позиция И. В. Плюгиной, которая отмечала, что в случае, когда в Россию в порядке реадмиссии будет передан гражданин государства, с которым у нашей страны действует безвизовый режим, то принудительное выдворение такого лица на родину становится проблематичным, поскольку он находится на территории Российской Федерации на вполне законных основаниях [9, с. 120]. Таким образом, согласно Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. [6], иностранный гражданин, находящийся на территории государств-участников, может быть выдворен исключительно в соответствии с законно принятым решением. Кроме того, ему должна быть обеспечена возможность привести имеющиеся возражения и доводы против такого решения.
Таким образом, в качестве универсального международно-правового стандарта по отношению к иностранцам для принимающей стороны служат законные основания выдворения лица. К примеру, запрещение коллективной высылки иностранных граждан закрепляет ст. 4 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [7].
При этом совместного решения государства гражданства высылаемого лица и государства приёма либо транзита о применении реадмиссии, если такое решение направлено в соответствии с содержанием действующего международного договора на регулирование реадмиссии одного конкретного лица, будет вполне достаточным для исполнения акта о реадмиссии, законно принятого одной из сторон такого договора. Соответственно, правомерность реадмиссии в процедурном контексте сомнений не вызовет.
К сожалению, основные направления российской миграционной политики в области противодействия незаконной миграции, по нашему мнению, не имеют единой и вполне научно обоснованной концепции, не находят полноценного закрепления в действующем миграционном законодательстве и практической реализации деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. 2020. № 144.
- Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах» (ред. от 08.12.2020) // Российская газета. 1997. № 126.
- Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 13.07.2020) // Российская газета. 2002. № 100.
- Федеральный закон от 03.03.2007 № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» // Российская газета. 2007.
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 223-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации о реадмиссии и Исполнительного протокола к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации о реадмиссии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 9. ст. 1152.
- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека: (заключена в Минске 26.05.1995): вступ. в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1999. № 6.
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с Протоколом № 1 (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
- Недрага Я. Н. Гармонизации административного законодательства в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 2. С. 183–187.
- Плюгина И. В. Проблемы заключения и реализации соглашений о реадмиссии: международно-правовой аспект // Журн. рос. права. 2010. № 4. С. 118–122.
- Ходусов А. А. О регулировании процессов миграции // Безопасность бизнеса. 2018. № 1. С. 35–38.
- Ястребова А. Ю. Международно-правовой механизм реадмиссии и применение универсальных стандартов прав человека по отношению к иностранным гражданам (с учётом опыта РФ) // Учён. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2016. № 2. С. 625–637.
