Данная статья предусматривает собой тезисное исследование, посвященное проблемам определения конституционно-правового статуса Правительства РФ, его основным признакам. В работе проводится анализ термина «правительство», а также положений Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», даются теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию конституционного статуса Правительства РФ.
This article provides a broad study on the problems of determining constitutional legal status of the Government of the Russian Federation, its main characteristics. The article is an analysis of the term "Government", as well as the provisions of the Constitution of the Russian Federation and the Federal constitutional law of the Government of the Russian Federation, gives theoretical conclusions and practical recommendations for the improvement of the constitutional status of the Government of the Russian Federation.
Ключевые слова: Правительство Российской Федерации, его конституционно-правовой статус, конституционно-правовые признаки, которые позволяют отличить его от других органов государственной власти.
Key words: Government of the Russian Federation, its constitutional and legal status, constitutional and legal characteristics that distinguish it from other public authorities.
Понятие «статус» является основополагающим критерием в юридической науке, поскольку позволяет разграничить права и обязанности одного субъекта от прав и обязанностей другого субъекта общественных отношений. В конституционном праве статус имеет сложную правовую природу, которая позволяет определить правовое состояние субъектов конституционно-правовых отношений и подходов к его характеристикам. Среди важных качеств конституционно-правового статуса в зависимости от характера его воплощения выделяется: его устойчивость, относительное постоянство, внутренняя согласованность и системообразующая значимость[3].
В юридической науке «правовой статус» определяется как теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений.
Будучи результатом широкого теоретического обобщения, данный статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного субъекта конституционно-правовых отношений. При этом статусные характеристики субъектов служат инструментом исследования и упорядочения как норм конституционного права и регулируемых ими общественных отношений, так и в более широком смысле, положения названных субъектов в правовой системе [3, с.5].
Конституционно-правовой статус богат своим содержанием и наполнен широким смыслом, а также закрепляется нормами не только Конституции РФ, но и других источников конституционного права [6, с.282].
Рассматривая деятельность Правительства РФ, данный орган государственной власти можно сравнить с «политическим индикатором», который отражает состояние политических и социальных процессов, протекающих в российском обществе и государстве[4].
Если обратиться к конституционному праву зарубежных стран, то можно встретить различные определения и названия данного органа государственной власти. Например, во Франции, Италии, Польше - Совет министров, в Великобритании, Узбекистане, Японии - Кабинет министров, в Швейцарии – Федеральный совет, в КНР - Государственный совет и т.д. [12].
Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера, например, Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии, а также разного рода межведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др.[12].
Некоторые конституции зарубежных стран определяют сущность и функции правительства как орган, руководящий общей политикой страны, и высший орган государственной администрации (ст.185 Конституции Португалии);
Конституция Испании предусматривает, что Правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, управление гражданскими и военными делами и защитой государства. Кроме того, оно в соответствии со ст. 97 Конституции Испании и другими законами осуществляет распорядительные и исполнительные функции.
Соответственно, правительства разных стран могут различаться по своему составу и порядку формирования, по своей структуре. Иногда, глава государства может являться главой кабинета Правительства. Однако если провести параллель с нашей страной, то по Конституции РФ глава государства не относится ни к одной из ветвей власти, исходя из его компетенции, можно сделать вывод о том, что существует неразрывная связь между исполнительной властью и главой государства[6,с.283].
Нужно заметить, что существует немало научных подходов российских ученых - государствоведов к определению понятия «правительство». Рассмотрим некоторые из них.
Согласно научному подходу к определению термина «правительство» профессора С.А. Авакьяна, «правительство – это центральный орган государства или субъекта в федеративном государстве»[5].
Данное определение не содержит признаков правительства и поэтому трактовать его можно сколь угодно широко, применяя его практически к любому высшему органу государственной власти, - законодательному, исполнительному, судебному, так как согласно теории разделения властей все три ветви власти, в определенной степени, независимы и равнозначны[6].
Интересен научный подход другого ученого М.Ю. Тихомирова, который более точно формулирует определение «правительства» как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, осуществляющего в соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть РФ[7].
Однако все же нельзя останавливаться на этом подходе, так как существует множество научных подходов, более конкретно определяющих понятие термина «правительства». У данного научного подхода все же есть один существенный недостаток, который не позволяет нам в полной мере отнести все перечисленные в определении признаки к признакам Правительства РФ, а именно, в нем отсутствует главный специфический признак «коллегиальность»[6, с.284].
Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти действует в коллегиальном составе и принимает коллегиальные решения»[6, с.284].
М.В. Баглай определяет «Правительство» в качестве высшего коллегиального органа исполнительной власти, обеспечивающего исполнение законов и проведение внутренней и внешней политики государства. По его мнению, «Правительство» представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры[11].
Не менее интересна и другая точка зрения на определение термина «правительства». По мнению А. Я. Сухарева, «правительство – как высший коллегиальный исполнительный орган государства»[8]. Конечно, данным определением невозможно исчерпать все признаки термина «правительство».
Наиболее полным и объемным представляется научный подход Н.Ю. Хаманевой, по мнению которой «Правительство РФ является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти Российской Федерации и имеет статус высшего исполнительного органа власти, государственно - властные полномочия распространяются на всю территорию Российской Федерации, следовательно, несет всю полноту ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти»[9].
На самом деле, рассмотренные нами определения понятия «правительство» - это лишь малая часть из множества существующих определений. Соответственно, из всего сказанного можно сделать вывод о том, что по данному вопросу нет единства мнений. Каждое определение по - своему универсально и как бы взаимодополняет другое, наполняет его новым содержанием, выделяя новые признаки, свойственные данному органу власти.
Ст.1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» дает нам следующее определение Правительства РФ: Правительство Российской Федерации - это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации[2].
К сожалению, глава 6 Конституции РФ не раскрывает нам понятие данного органа, хотя и говорит о том, что «исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации»[1].
На основании проведенного анализа рассмотренных определений можно выделить следующие конституционно-правовые признаки, которыми обладает данный орган государственной власти:
По организационно-правовой форме деятельности Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти.
По способу формирования: присущ признак производности формирования, так как члены Правительства не избираются народом, а назначаются главой государства по представлению Председателя Правительства РФ из списка, который Председатель формирует сам.
По территориальному признаку: власть Правительства РФ осуществляется на всей территории Российской Федерации в соответствии с предметами ведения ст.71, 72 Конституции РФ[1].
По характеру компетенции: Правительство РФ обладает общей компетенцией, которая позволяет ему решать достаточно широкий круг вопросов. Однако отдельные министерства, находящиеся в ведении Правительства, обладают отраслевой компетенцией, либо специальной компетенцией.
По способу принятия решений Правительство РФ относится к коллегиальному органу, который, во-первых, основывается на внутреннем организационном строении, состоящем из членов Правительства, во-вторых, Правительство РФ имеет коллегиальный порядок принятия решений. Важнейшие решения могут приниматься исключительно на заседаниях путем достижения согласия всеми его членами. В-третьих, Правительство РФ – политически зависимый орган. Он несет политическую ответственность перед Государственной Думой (нижней палатой парламента) и Президентом РФ и может быть отправлен в отставку в случае выражения недоверия Госдумой, либо в случае отставки по инициативе Президента РФ.
Таким образом, подводя некий итог сказанному, конституционно-правовой статус Правительства представляет собой трехзвенную систему, в которой данный выступает как общефедеральный орган государственной власти, как высший исполнительный орган власти в системе разделения властей, как орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и действующий на коллегиальной основе [10].
Статус Правительства РФ определен Конституцией РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110-117) и рядом норм других глав. Однако следует отметить, что в тексте Конституции (ч. 2 ст. 114) говориться, что федеральным конституционным законом определяется «порядок деятельности Правительства», но Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» по предмету регулирования гораздо шире - его нормы отражают правовую основу и принципы деятельности, состав и порядок формирования Правительства РФ, полномочия и организацию деятельности Правительства, порядок отставки Правительства РФ, взаимодействие с другими органами государственной власти, а также обеспечение деятельности Правительства России.
Конституционно-правовой статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти определен положениями ст. 78 Конституции РФ[1], согласно которой на Правительство в соответствии с Конституцией РФ возлагается осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Статус Правительства РФ также определяется положениями ст.115 Конституции РФ и ст.25 ФКЗ «О Правительстве РФ», регламентирующие, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ[1-2].
Тем самым, акты и постановления Правительства РФ приобретают подзаконный характер. Одновременно, подчеркивая место Правительства РФ в системе высших органов государственной власти, ст.115 Конституции РФ говорит нам об обязанности исполнения актов и постановлений Правительства РФ на территории РФ. Вместе с тем, ст.110 Конституции РФ не содержит какого-либо определения понятия «исполнительной власти».
Таким образом, завершая исследование над определением конституционно-правового статуса Правительства как высшего органа исполнительной власти нужно сказать, что нет единого мнения по вопросу определения понятия данного органа государственной власти.
Дискуссия, которая до сих пор идет по данной проблеме, не позволяет однозначно и четко дать определению понятия правительства. Это, в свою очередь, подталкивает к необходимости уточнения положений главы 6 Конституции и ФКЗ «О правительстве РФ», придания конституционно-правовому статусу Правительства РФ большей определенности и универсальности. Кроме того, положения главы 112 Конституции РФ о порядке формирования структуры органов исполнительной власти нуждаются в дополнении.
- Литература:
Конституция РФ 1993г. «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N 4, ст. 445.
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.
Богданова Н.А. «Категория статуса в конституционном праве» // Вестник Московского университета, Серия 11. Право. 1998. №3. С. 3, С.5.
Хашшиева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая Правовая культура, 2004, С. 181.
Конституционное право. Энциклопедический словарь. Отв.редактор и руководитель авторского коллектива - доктор юрид.наук, профессор С.А. Авакьян. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 43
Рогожина Е.Л. «О некоторых аспектах конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации», с. 283, 284.
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и переработанное / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: 2006. С. 668.
Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.:ИНФРА-М, 2006. С. 559
Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С. 182.
Выголовский Д.С. Конституционно-правовое регулирование федеральной исполнительной власти в России: Дис. на соис. учен, степени канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону., 2004. С. 39.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 572.
Маклауков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. для студентов юридических вузов. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 741, 742.
