Исследование вопроса двойного целевого назначения земель при разработке документации по планировке территории

Цель научной статьи заключается в исследовании вопроса задвоения категорий земли на территории, на которую разрабатывается документация по планировке территории с целью размещения линейного объекта. При разработке документации выявлено, что зачастую образуемые земельные участки находятся на землях лесного фонда и одновременно на землях или земельных участках иных категорий, в связи с чем возникают спорные вопросы отнесения участков к определенной категории, а также выявления правоустанавливающих и документов. В статье акцентируется особое внимание на законодательной основе, регулирующей данный вопрос, и ее практическом применении. В результате исследования определено, что подобная ситуация существенно влияет на разработку и дальнейшую реализацию проекта. Подчеркивается, что устранить возникшую проблему можно только путем доработки действующего законодательства в данной отрасли, а также проведением комплексных кадастровых работ, позволяющих уточнить границы участков и исправить существующие реестровые ошибки.

Ключевые слова: категория земли, лесной фонд, земли населенных пунктов, проект планировки территории, проект межевания территории, документация по планировке территории, линейный объект

В условиях стабильного развития страны возникает необходимость освоения и застройки новых территорий, в том числе и линейными объектами, основанием для размещения которых является разработанная документации по планировке территории (далее — ДПТ) [1, с. 94].

Линейные объекты в первую очередь отличаются от других объектов недвижимости совей протяженностью, кроме того, размещение таких объектов, зачастую происходит за пределами границ населенных пунктов. Наибольшую площадь государства занимают земли лесного фонда, исходя из чего, можно сделать вывод, что проектируемые линейные объекты с большой вероятностью будут располагаться или частично затрагивать лесные участки.

При разработке ДПТ зачастую можно столкнуться с проблемой двойного занятия территории землями лесного фонда и землями иных категорий земель, вследствие чего невозможно однозначно определить категорию земли затрагиваемой территории, а также установить ее собственников, что может привести к корректировке всей документации, в связи с чем, реализация объекта затягивается на неопределенный срок и требует дополнительных экономических и трудовых затрат [2, с. 6].

В научной литературе часто рассматриваются общие вопросы и положения разработки ДПТ. Например, в статьях «Подготовка документации по планировке территории при размещении трубопроводного транспорта» и «Институт документации по планировке территории линейных объектов в системе государственной градостроительной политики» авторы обозревают общую процедуру разработки и значимости ДПТ на линейные объекты для градостроительной деятельности [3], [4]. Кроме того, многие статьи посвящены лесным вопросам, основной упор в которых делается на перевод земель из земель лесного фонда в земли иных категорий [5], [6], [7], [8]. Влияние задвоения целевого назначения земель лесного фонда и земель иных категорий на разработку ДПТ почти не освещен в научной литературе.

Согласно Градостроительному Кодексу ДПТ состоит из проекта планировки территории (далее — ППТ) (рис. 1) и проекта межевания территории (далее — ПМТ) (рис. 2), на основании которого впоследствии образуемые земельные участки ставятся на государственный кадастровый учет [1, с. 94]. Рассматривая разработку ДПТ на линейный объект, необходимо принимать во внимание Постановление Правительства РФ от 12.05.2017 № 564 «Об утверждении Положения о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов» [9, с. 2].

Рис. 1. Состав документации по планировке территории: проект планировки территории

Прежде всего, рассмотрим схему использования территории, которая является одной из основ образования земельных участков в ПМТ — образуемые земельные участки не должны пересекать земли разных категорий. На схеме необходимо обозначить:

Рис. 2. Состав документации по планировке территории: проект межевания территории

1) границы территории, в отношении которой осуществляется подготовка ППТ;

2) границы зон планируемого размещения линейных объектов (далее — ГЗПР);

3) ГЗПР линейных объектов, подлежащих реконструкции в связи с изменением их местоположения;

4) сведения об отнесении к определенной категории земель в границах территории, в отношении которой осуществляется подготовка ППТ;

5) границы существующих земельных участков, учтенных в ЕГРН, в границах территории, в отношении которой осуществляется подготовка ППТ, с указанием форм собственности и информации о необходимости изъятия таких земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

6) контуры существующих сохраняемых объектов капитального строительства, а также подлежащих сносу и (или) демонтажу и не подлежащих переносу (переустройству) линейных объектов;

Сведения об отнесении территории к определённой категории земли обозначаются согласно сведениям ЕГРН и утвержденным схемам территориального планирования и генеральным планам; касательно земель лесного фонда также могут использоваться материалы лесоустройства или лесные планшеты, но однозначно определить категорию не всегда возможно. В основном земли лесного фонда в ДПТ указываются по утвержденным схемам территориального планирования или генеральным планам, но актуальность данных на них остается под большим вопросом, т. к., например, схемы по Выборгскому району Ленинградской области были утверждены в 2012 году. Для уточнения и проверки информации со схем необходимо запрашивать лесную картографическую основу — направлять официальный запрос в лесные уполномоченные органы, поскольку данная информация не находится в открытом доступе, но и в таком случае лесные органы власти вправе отказать в выдаче материалов в полном объеме, ссылаясь на их секретность [10, с. 43]. Кроме того, зачастую данные сведения приведены в непригодном или нечитаемом виде, из-за чего определить точные границы не представляется возможным. Сведения ЕГРН лесной сферы содержатся не в полном объеме — большая часть лесных участков стоят на кадастровом учете как ранее учтенные и «без координат границ», то есть фактически земельный участок существует, но точно определить его местоположение невозможно.

В связи с чем, при совмещении исходных данных, полученных вышеперечисленными способами, друга на друга возникают ситуации наложения целевого назначения, когда, например, в границах земельного участка, сведения о котором внесены в ЕГРН, существуют участки лесного фонда без координат границ (рис. 3).

Кроме того, в генеральных планах некоторых субъектов указывается двойное занятие (рис. 4). Фактически это означает, что на схеме использования территории также необходимо указать двойную категорию, что повлечет за собой ошибки в части образования земельного участка.

Рис. 3. Выкопировка из ДПТ с участком наложения земель лесного фонда и земельного участка сельскохозяйственного назначения

Рис. 4. Схема границ категорий земли Муниципального образования Высоцкое городское поселение Выборгского района Ленинградской области

Такие ситуации зачастую возникают ввиду того, что, когда начинала происходить процедура определения земель по категориям, лесные уполномоченные органы успели оформить правоустанавливающие документы на леса в границах населенных пунктов, т. е. технически эти леса относятся к лесному фонду. Но, согласно законодательству, все земли, находящиеся в населенном пункте, относятся к землям населенного пункта [2, с. 172]. Кроме того, нередко при изменении границ населенного пункта, если затрагиваются земли лесного фонда, категория земель таких территорий не изменяется, пока на них не будут образованы земельные участки — земли остаются лесным фондом и принадлежат РФ.

В случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями ЕГРН, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в ЕГРН [11, с. 10].

Иными словами, на законодательном уровне закреплено отнесение территории к определенной категории, но на практике за лесные земли отвечают лесные уполномоченные органы.

Подводя итог научной статьи, можно сделать вывод, что ситуация двойного целевого назначения земель лесного фонда и иной категории земли встречается довольно часто и оказывает существенное влияние на процедуру разработки ДПТ для размещения линейного объекта, являясь одним из основных возникающим проблемным фактором разработки.

В настоящий момент в отнесении земель к землям лесного фонда присутствуют большие пробелы, связанные с установлением конкретных границ таких участков и правообладателей спорных территорий. Устранить возникшую ситуацию можно только путем доработки действующего законодательства, которое будет однозначно регулировать вопрос отнесение земель к определенной категории. Также, необходимо провести работы по разработке проектной документации лесного участка по всем субъектам РФ, что позволит произвести комплексные кадастровые работы на уточнение или установления их границ [12, с. 39]. Такая процедура упростит работу с лесными участками, а также позволит выявить и устранить уже имеющиеся реестровые ошибки в ЕГРН. После чего необходимо привести в соответствие с новыми требованиями и границами все правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы.

Ситуация двойного занятия земель разными категориями встречается по всем субъектам РФ, что означает внушительный объем данных лесоустроительных материалов и, как следствие, работ по исправлению всех неточностей. Иными словами, для устранения наложений потребуются большие финансовые и трудовые затраты. Кроме того, процедура исправления таких реестровых ошибок требует взаимодействия отдельных органов исполнительной власти, лесных уполномоченных органов и Росреестра, что на практике занимает довольно продолжительное время. В связи с чем можно сделать вывод, что вопрос двойного целевого назначения земель будет еще долго оставаться нерешенным.

Литература:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190–ФЗ // СПС КонсультантПлюс. — 2020. — 31 июля. — 318 с.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136–ФЗ // СПС КонсультантПлюс. — 2020. — 31 июля. — 197 с.
3. Исангалина А. Я., Имаева К. А., Шафеева Э. И. Подготовка документации по планировке территории при размещении трубопроводного транспорта // Петрозаводск: Международный центр научного партнерства «Новая Наука» (ИП Ивановская Ирина Игоревна). — 2019. — С. 30–33.
4. Толмачева О. А. Институт документации по планировке территории линейных объектов в системе государственной градостроительной политики // Молодой ученый. — 2018. — № 15 (201). — С. 129–132.
5. Советников И. В. Актуальные вопросы перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов и правового статуса городских лесов // Местное право. — 2010. — № 1. — С. 27–32.
6. Маклакова Е. А. Особенности перевода земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов // Аллея науки. — 2018. — № 5 (21). — С. 234–239.
7. Черкасова М. А. Проблема перевода земель лесного фонда в иные категории земель // Энергия науки. — Ханты–Мансийск: Югорский государственный университет. — 2017. — С. 979–981.
8. Мисбахов В. Ф., Япаров Г. Х. Формирование земельного участка на землях лесного фонда для линейных объектов // Новая наука: теоретический и практический взгляд. — 2017. — № 2–2. — С. 187–194.
9. Постановление Правительства РФ от 12.05.2017 № 564 «Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов» // СПС КонсультантПлюс. — 2020. — 26 августа. — 13 с.
10. Лесной кодекс Российской Федерации от 04 декабря 2006 г. № 200–ФЗ // СПС КонсультантПлюс. — 2020. — 31 июля. — 92 с.
11. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172–ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СПС КонсультантПлюс. — 2019. — 1 мая. — 14 с.
12. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221–ФЗ «О кадастровой деятельности» // СПС КонсультантПлюс. — 2020. — 30 декабря. — 56 с.