В статье анализируется роль участия Президента Российской Федерации в осуществлении законодательного процесса. Исследуются основные формы участия Президента в законодательном процессе. Автором высказана позиция относительно обладания Президентом права законодательной инициативы. Сделан вывод, что подавляющее большинство законопроектов Президента, внесены им силу выполнения обязанностей, определенных статусом. Проанализированы понятие, основания и порядок применения «вето» и возвращения Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона «без рассмотрения» в законодательном процессе.
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, законодательная инициатива, законодательный процесс, Государственная Дума, президентское вето, институт возвращения, закон.
Законодательный процесс является одним из центральных конституционно-правовых институтов современного российского государства и обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти — законодательной власти.
Особого внимания заслуживает институт участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе, поскольку указанный субъект традиционно выступает ключевым звеном действующего государственного аппарата в стране, и в силу своего статуса и положения в политической системе, оказывает существенное влияние на деятельность законодательной власти.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации предполагает такую модель организации государственной власти, при которой деятельность всех ее ветвей — законодательной, исполнительной и, в меньшей степени, судебной — замыкается на Президенте. Из этого следует, что ни одно важное правотворческое решение не может реализоваться без непосредственного участия главы государства. [9,с.66]
В исследуемой теме много дискуссионных моментов, например, проблемы точного определения его законодательной компетенции, отсутствие единства взглядов по поводу форм участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе, в частности, порядка реализации им законодательной инициативы, права отклонить федеральный закон или оставить без рассмотрения. Данные вопросы вызывают большой интерес у ученых, а также имеют большое значение для будущей конституционно-правовой реформы.
К одной из актуальных задач относится научное и всестороннее изучение роли и места Президента РФ в законодательном процессе. С точки зрения дальнейшей оптимизации системы государственной власти, исследование представляется весьма полезным и своевременным и поможет совершенствовать формы участия главы государства в законодательном процессе и приблизиться к решению такой важной задачи как выработки сбалансированного и эффективного механизма законотворчества, отвечающего потребностям современного этапа общественного развития и государственного строительства в России.
Непосредственное участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе доказало свою состоятельность и необходимость. Это участие, прежде всего, обеспечивается правом законодательной инициативы Президента России. Существуют различные оценки института законодательной инициативы Президента РФ. Например, В. Д. Мазаев и Г. В. Минх, объединили их в три основные позиции. [7,с.52]
В соответствии с первой, глава государства должен гарантировать функционирование и взаимодействие абсолютно всех органов государственной власти и в данной взаимосвязи обязан располагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности, что обеспечивается его правом законодательной инициативы.
Вторая точка зрения сводится к тому, что Президент РФ обязательно должен обладать законодательной инициативой. В противном случае, он ставит себя в зависимость от иных субъектов законодательной инициативы, но осуществление этого права должно быть ограничено диапазоном более важных законопроектов.
Согласно третьей позиции, не стоит наделять главу государства этим правом и использовать его. Сущность этой идеи раскрывается в том, что внесение законопроектов Президентом РФ будет оказывать колоссальное давление на законодательный орган, так как ни один орган власти не обладает таким высоким конституционно — правовым статусом, как Президент Российской Федерации. В своей деятельности глава государства даёт оценку законам в период подписания и в случае подписания своего закона он не сможет объективно и справедливо дать оценку его содержания. Так же Президент Российской Федерации может реализовать свои законодательные предположения через Правительство Российской Федерации, поручив ему внести соответствующий законопроект.
Для того чтобы понять должен ли Президент Российской Федерации пользоваться правом законодательной инициативы, необходимо изучить особенности, содержание, и порядок реализации им этого полномочия.
Итак, традиционно законодательная инициатива Президента РФ рассматривается в качестве одного из конституционных полномочий главы государства. Кроме того, формируется из двух ключевых элементов: конституционных правомочий по внесению законопроекта и многообразных характеристик стадии внесения законопроекта в парламент. [4, с. 70]
В Российской Федерации право на реализацию законодательной инициативы президентом отражено в ч. 1 ст. 104 Конституции. Такая форма реализации законодательной инициативы обеспечивается посредством внесения готового законопроекта в Государственную Думу (п. «г» ст. 84 Конституции РФ). Необходимо отметить то, что правомочия Президента РФ по толкованию законодательной инициативы гораздо шире толкования в данной статьи Конституции РФ.
Глава государства обладает правовыми возможностями, а именно: внесения законопроекта в Государственную Думу (согласно ряду позиций законодательная инициатива Президента РФ считается его конституционной обязанностью); участия абсолютно во всех стадиях законотворческого процесса по представлению и обсуждению своей законодательной инициативы, по отзыву своей инициативы; взаимодействия с палатами Федерального Собрания в процессе прохождения своей инициативы; взаимодействия с Правительством РФ, другими субъектами законодательной инициативы, а также с иными участниками, влияющими на правотворческий процесс.
Необходимо обратить внимание на то, что федеральное законодательство включает в себя определенные случаи, когда обязанность по внесению проектов, а именно федеральных конституционных законов и федеральных составляет исключительную прерогативу Президента Российской Федерации. В дополнение можно отметить исключительное право Президента РФ по внесению законопроектов о ратификации и денонсации международных договоров, об изменении статуса субъекта Российской Федерации. [6, с. 213] Президентскими законодательными инициативами регулируются наиболее значимые общественные отношения и решаются стратегические вопросы.
По мнению Г. В. Минха, «законодательная инициатива Президента выступает в качестве одного из практических проявлений принципа разделения властей, является важным инструментом публичного и динамичного осуществления важнейших конституционных полномочий главы государства». [8, с. 96]
Кроме того, Президент наделен широкими правомочиями на участие в рассмотрении реализуемой им инициативы на всех стадиях законодательного процесса, чем обеспечивается его наиболее эффективное взаимодействие с палатами Федерального Собрания, иными участниками этого процесса.
Если исходить из положений, которые прописаны в Конституции Российской Федерации, то Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов власти. И если он вносит закон от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания и решения проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Из этого следует, если вследствие рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации первоначально внесенный Президентом РФ законопроект претерпит весьма значительные изменения, с которыми он не согласится, то Президент имеет право отклонить такой федеральный закон.
Большую часть проектов, вносимых в Государственную Думу, Президент РФ вносит в силу Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», т. е. является скорее не правом, а реализацией процедуры ратификации. Остальная часть законопроектов касается обороны и безопасности, сферы экономической политики, социальной политики, государственного строительства и конституционных прав граждан, а также в сфере бюджетного, налогового и финансового законодательства.
Реализация права законодательной инициативы Президентом РФ имеет ограниченный характер несмотря на то, что он может вносить любой законопроект. Тем не менее, Президент РФ ограничивается законопроектами государственного значения, не преследуя конъюнктурных целей. Более 50 % всех проектов, внесенных в Государственную Думу, олицетворяют статус Президента РФ как главы государства и представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях
Таким образом, анализ законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, показывает, что он не пытается подыграть той или иной политической партии, и набирать этим самым политические очки. Следовательно, сомневаться в необходимости предоставления Президенту права законодательной инициативы следует в том, если это противоречит его конституционному статусу.
Внесение законопроекта не является единственной формой реализации законодательной инициативы Президентом Российской Федерации. Речь идет о ежегодном послании Федеральному собранию, место которого в системе российского права не определено. Конституция Российской Федерации определяет императивную установку на ежегодное обращение главы государства к Федеральному Собранию. (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).
Практически во всех субъектах Российской Федерации послание Президента РФ становится ориентиром для законотворчества в определении пределов к бюджетному планированию. В субъектах Российской Федерации принимаются идеи к разработке законодательной инициативы в рамках определенных пределов законотворческих полномочий, например, «составление проекта бюджета основывается на положениях Послания Президента Российской Федерации».
Право вето является весьма важной формой участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе. Важность данного права усиливается в силу того, что оно принадлежит Президенту РФ и относится к одному из традиционно закреплённых за ним полномочий.
Президент Российской Федерации имеет право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступившим в силу. Данное право и есть так называемое право вето, которое с латинского означает «запрещаю». Необходимо учитывать, что право вето не может действовать в отношении федеральных конституционных законов. Следовательно, Президент может использовать такое право, только применяя его к федеральным законам. Право вето применяется Президентом исключительно на стадии подписания закона или же промульгации.
В статье 107 Конституции установлена юридическая процедура, согласно которой принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в установленный срок рассмотреть закон и подписать его, либо отказаться от подписи. Если глава государства подписывает этот нормативно-правовой акт, то это автоматически означает, что Президент РФ выражает своё согласие с законом, принятым парламентом и на этом законодательный процесс завершается.
Как уже было выше сказано, Президент, принимая закон для промульгации, в силах отказаться подписать его. Такого рода несогласие возможно в форме наложения президентского «вето» на закон, то есть отклонить и возвратить вариант закона с мотивированными возражениями на вторичное рассмотрение парламента.
Кроме того, конституционному праву характерны две ключевые разновидности президентского вето. Первый тип — это абсолютное, или его ещё называют резолютивное вето, а второй тип — относительное, (другими словами, отлагательное вето). В случае использования Президентом РФ в своей законотворческой деятельности права вето, оно будет являться отлагательным, так как может быть преодолено парламентом, квалифицированным большинством голосов. В отличие от отлагательного вето, абсолютное вето не подлежит преодолению парламентом и применяется довольно редко.
Безусловно, относительное вето Президента РФ является весьма значительным инструментом его воздействия на законодательную деятельность парламента. Сущность его содержится в запрете, предписанным главой государства, на закон, который в будущем может быть преодолён парламентом. [5, с. 196]
Иными словами, Президент возвращает на новое рассмотрение поступивший к нему на подпись федеральный закон.
Непосредственно, отклонение закона оформляется в виде письма Президента России на имя председателя соответствующей палаты парламента, в котором излагаются мотивы отклонения и суждения о его судьбе в дальнейшем. В одном случае, глава государства может предложить доработать закон с учетом его замечаний, в частности предложения, могут касаться как федерального закона в целом, так и его отдельных частей. В другом случае — отказаться от каких-либо попыток дальнейшего принятия закона.
В свою очередь, парламент может согласиться с возражениями главы государства и при этом внести соответственные изменения, а затем отправить повторно, а также отвергнуть возражения президента, но тогда для этого нужно одобрение закона квалифицированным большинством голосов.
Как правило, президентское вето распространяется на законопроект в целом, а не распространяется на отдельные положения. Это приносит некие неудобства, так как Президенту приходится одобрять закон с отдельными положениями и статьями, с которыми он не согласен, либо опротестовывать весь проект закона, по причине несогласия с некоторыми нормами статей.
Конституция РФ термин «вето» не содержит, но это право чётко в ней прослеживается в ч. 3 ст. 107. Государственная Дума при повторном рассмотрении закона может принять одно из следующих решений:
1) принять закон в прежней редакции;
2) принять закон в редакции Президента;
3) согласиться с решением Президента об отклонении закона и не рассматривать его вновь;
4) принять закон с учетом предложений Президента;
5) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФ и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;
6) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Разумеется, необходимо различать от института отклонения Президентом, институт возвращения Президентом законов без рассмотрения. Это ещё одна из главных форм участия главой государства в законотворческом процессе, которая напрямую в Конституции не предусмотрена, а основывается на сформировавшейся практической деятельности Президента.
Данная модель участия возможна только тогда, когда при принятии федерального закона имелись нарушения, связанные с процедурой принятия закона, и он не может быть принят, так как нарушены конституционные требования и поэтому в отношении данного закона применяется процедура возращения, не порождающая юридических последствий.
Итак, обладает ли глава государства правом вернуть без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Данную позицию можно аргументировать следующим образом. Во-первых, Президент — гарант Конституции. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью, подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Следовательно, если Президент усматривает в ходе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он, как гарант Конституции, не может считать такой закон принятым и подписывать его.
По поводу права Президента РФ возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения». [2]
В нём говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращение Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.
Дискуссия нашла своё отражения в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». [3]
В первую очередь, так как имелись случаи отклонения законов Президентом посредством возврата их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно заявлено то, что после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения «должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания».
Весьма важно положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения.
В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названых конституционных требований. При этом закон не может считаться «принятым федеральным законом» по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением по ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Таким образом, право законодательной инициативы Президента РФ обеспечивается посредством внесения готового законопроекта в Государственную Думу. Выступая с законодательной инициативой, глава государства ограничивается законопроектами государственного значения, что олицетворяет статус Президента РФ как главы государства и представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации имеет право не согласиться с федеральным законом, тем самым оказать влияние на деятельность парламента. Использование отлагательного вето главой государства необходимо в целях осуществления принципа разделения властей и обуславливается невысоким юридическим качеством многих принимаемых законов.
Институт возвращения Президентом РФ законов без рассмотрения является одной из главных форм участия главой государства в законодательном процессе. Данная модель участия возможна только тогда, когда при принятии федерального закона имелись нарушения, связанные с процедурой принятия закона, и он не может быть принят, так как нарушены конституционные требования и поэтому в отношении данного закона Президент как Гарант Конституции применяет процедуру возращения.
Литература:
- Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 04.08.2014, № 31. Ст. 4398.
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20.03.1996 172-IIГД «О некоторых федеральных законах, возвращенных президентом Российской Федерации без рассмотрения». // Собрание законодательства РФ. 25.04.1996, № 13. Ст. 1290.
- Постановление Конституционного Суда РФ по делу от 22.04.1996 г.№ 10-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ, 29.04. 1996.№ 18, Ст. 2253.
- Айтов, П. Б. Президент Российской Федерации как субъект законодательной инициативы / П. Б. Айтов. — Текст: непосредственный // Социально-политические науки. — 2015. — № 4. — С. 70–74.
- Гудиева, М. С. Право вето президента в развитии демократии / М. С. Гудиева. — Текст: непосредственный // Перспективы интеграции науки и практики. — 2014. — № 1. — С. 196–197.
- Жигайлова, А. В. Некоторые особенности законодательной инициативы Президента Российской Федерации / А. В. Жигайлова. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 26 (264). — С. 212–214.
- Мазаев, В. Д. Минх, Г. В. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации / В. Д. Мазаев, Г. В. Минх. — Текст: непосредственный // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 1. — С. 52.
- Минх, Г. В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт. / Г. В. Минх. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2016. — № 1(229). — С. 89–99.
- Невинский, В. В. Сущность президентской власти в России в трудах профессора Е. И. Козловой / В. В. Невинский. — Текст: непосредственный // Актуальные проблемы российского права. — 2020. — № 15(3). — С. 65–73.
