История формирования и развития любого государственного органа помогает найти ответы на ряд актуальных на сегодняшний день вопросов: каковы цели и задачи органа, какое место в системе государственной власти органов управления он занимает. С учетом исторического опыта его деятельности можно оценить законодательные новации и организационные изменения, которые необходимы для повышения эффективности деятельности этого органа на современном этапе развития. Все это, непосредственно относится и к органам прокуратуры, имеет важное значение для установления ее системы, организации и деятельности, оказывает влияние на выполнение ею своих функций.
Историю российской прокуратуры можно разделить на три основных этапа. Первый этап — это создание прокуратуры, которое связано с реформами в системе государственного управления Петра I в начале XVIII в. В это время возрастает преступность среди должностных лиц — кражи, взяточничество, что вызвало необходимость в создании государственной службы по борьбе с беспорядками. Так, 12 января 1722 года была учреждена Российская прокуратура, деятельность которой на тот момент была ограничена функциями надзора над центральными и местными органами управления.
Второй этап связывают с усилением деятельности прокуратуры при Александре II, его проведении Судебной реформы в 1864 году, где государственный орган стал участвовать в уголовном, и отчасти, гражданском судопроизводстве: осуществлять надзор за деятельностью полиции и следствия.
Третий этап истории российской прокуратуры относится к советскому периоду, где происходит важнейшая трансформация с включением отдельной главы в Конституцию СССР 1917 года, где была определена сфера деятельности прокуратуры, в частности, ее основная функция — осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми общественными организациями. Также определилась ее организационная структура и статус самостоятельного органа государственной власти, то есть сформировались те черты, которые сохраняются, и по сей день в прокуратуре.
С момента основания, до настоящего времени этот государственный орган претерпевал многочисленные и серьезные изменения, отвечая потребностям меняющегося государства, в том числе касательно целей и задач деятельности прокуратуры. Все изменения неоднократно становились предметом научных исследований, политических споров. На сегодняшний день цели деятельности прокуратуры определены в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и одним из основных направлений ее деятельности, по обеспечению верховенства закона, «единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства», — является осуществление надзорной функции.
Цели реализуются всегда путем решения многочисленных задач. Они вытекают не только из требований законов, но и конкретных ситуаций в регионах, состояние законности которых, остается проблемным. В таком случае решение достигается посредством осуществления прокурорского надзора, иных возложенных на прокуратуру функций и направлений деятельности.
Задачи государственного органа обычно разделяют на 3 уровня: частные, специальные и общие задачи. Частные характеризуются быстротой исполнения, своей конкретизированностью, разнообразием, поэтому перечислить их практически невозможно. Они различаются в зависимости от направления надзора, от конкретных случаев, к примеру: подготовка отчета, или получение информации о конкретном нарушении законов в городе, области, за запрашиваемый период.
К специальным задачам относятся задачи, вытекающие из определённой функции, направления прокурорского надзора, поэтому они также могут считаться и общими, так как вносят конкретику в решения, и задачи каждого направления, к примеру: выявление всех незаконных актов, издаваемых объектами, перечисленными в ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ».
К общим задачам можно отнести те, которые выполняются всеми органами прокуратуры без исключения, независимо от вида, специфики, функций и уровня, они определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», а также рядом отраслевых законодательств, к примеру: достижение наибольшей эффективности в прокурорской деятельности.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Стоит отметить, что Конституция РФ не определила ответа на вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей, который является одним из ключевых с точки зрения определения места и роли прокуратуры системе органов государственной власти.
В главе 7 Конституции РФ включены положения, касающиеся прокуратуры, которая так и называется «Судебная власть и прокуратура». Исходя из этого, некоторые исследователи полагают, что тем самым законодатель отнес прокуратуру к судебной власти, однако это отнесение прокуратуры к судебной власти является ошибочным. Уже из самого названия главы седьмой видно, что законодатель отделяет прокуратуру от судебной власти. С другой стороны, две эти системы непосредственно связаны практически во всех сферах деятельности, потому как имеют общие цели и задачи. Взаимодействие прокуратуры и судов заключается в их сотрудничестве и взаимном профессиональном контроле, целью которых является повышение уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
По мнению российского ученого-правоведа Олега Емельяновича Кутафина — «Прокуратура РФ не является составной частью судебной власти и, следовательно, ст.129, посвященная прокуратуре, ошибочно включена в эту главу, что не может не дезориентировать как науку, так и практику». Несмотря на то, что область взаимодействия двух структур достаточно широка, прокуратуру не следует относить к органам судебной власти, так как согласно ст.118 п.1 Конституции РФ, право осуществления правосудия закреплено только за судом.
Прокуратура также не может относиться к исполнительной власти, так как согласно ч.1 ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом надзора является — «Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации…» [3]. Однако именно во взаимоотношениях прокуратуры с исполнительными органами власти, больше всего прослеживается реализация её главной надзорной функции, их совестные действия также необходимы для осуществления общих задач.
Существуют и иные предположения, где ученые относят прокуратуру к ветке исполнительной власти. Так, российский специалист в области права, политических и правовых учений Владика Сумбатовича Нерсесянца, который в своем труде «Философия права» относит прокуратуру к органам исполнительной власти — «Неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти)»...
Еще один исследователь профессор А. Д. Бойков считает, что прокуратура является органом государства по надзору за законностью, деятельность свою ведущий в равной степени как по отношению к законодательной, исполнительной, так и к судебной ветви власти. [4]
Из содержания ч.1 ст. 21 Закона о прокуратуре и Конституции РФ следует, что прокуратура не относится и к законодательной власти. По мнению российского правоведа Валентина Вениаминовича Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть, к которой, по его мнению, и должны относиться органы надзора. Эти изменения принесли бы в какой-то степени положительный результат, с точки зрения правотворческой деятельности, так как прокуратура видит проблемы, противоречия в правовом регулировании, которые можно было бы решить. К примеру, вспомним советский опыт, Конституцию СССР 1977 года, которая включала в число субъектов права законодательной инициативы Генпрокурора СССР. Но такой взгляд был характерен для советского этапа развития, что не подойдет для сегодняшних современных реалий.
Судья Конституционного суда РФ Николай Васильевич Мельников отмечает — «Прокуратура не должна являться органом законодательной власти… порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора по представлению Президента Советом Федерации, и обязанность его ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране, ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветви власти. [2] Также ученый предлагает внести изменения в Конституцию РФ, включив в нее главу «Прокурорская власть», где отразилось бы осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих законов на территории РФ.
К подобному мнению пришел и начальник правового управления Генеральной прокуратуры РФ Артур Завалунов в своей статье «Роль и место прокуратуры в системе органов государственной власти» где предлагает посвятить отдельную главу в Конституции РФ и определить место прокуратуры в системе органов государства как единственного независимого органа, осуществляющего высший надзор за соблюдением законности в государстве». [1] По его предположению, включение отдельной главы, будет способствовать повышению эффективности её деятельности, направленной на укрепление законности и соблюдению требований закона всеми государственными органами, их должностными лицами и гражданами.
После внесения изменений в Конституцию РФ в 2020 г. позиция отношения прокуратуры к президентской власти представилась наиболее актуальной, так как изменился объем и характер взаимодействия главы государства с прокуратурой, в частности затронули статью 129. Конституционное закрепление получили основные функции прокуратуры Российской Федерации, требования о гражданстве, предъявляемые к прокурорам, изменен порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним по правовому статусу специализированных прокуроров, что говорит об усилении полномочий Президента.
Таким образом, можно сделать вывод, что прокуратуру РФ нельзя относить ни к одной из ветвей органов государственной власти, так как она представляет собой самостоятельный правовой институт. В связи с этим появилась необходимость посвятить прокуратуре самостоятельную главу в Конституции РФ. Что поспособствует повышению ее эффективности детальности, определит её место в системе органов государства, выступающего как единственного независимого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законности и правопорядка в государстве, в котором личность с ее правами и свободами является высшей ценностью.
Литература:
- Завалунов, А. Роль и место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации [Текст] // Законность. — 2018. — № 12. — С. 7–9
- Надин Алексей Николаевич Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Вопросы российской юстиции. 2020. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mesto-i-rol-prokuratury-v-sisteme-organov-gosudarstvennoy-vlasti-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 13.03.2021).
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 30.12.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» [Эл.ресурс] — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/84a54a8d20de6522b1b1c60e5f5d537330ffed83/. Дата обращения: 13.03.2021
- Якупов, З. Р. Роль прокуратуры в механизме государственной власти современной России / З. Р. Якупов. — Текст: непосредственный // Право: современные тенденции: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2017 г.). — Краснодар: Новация, 2017. — С. 95–98.
