В статье представлено понятие государственной и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. Раскрыты общие положения о системе государственной и муниципальной службы, её принципах.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, государственная и муниципальная служба, принцип, система, понятие.
Государственная и муниципальная служба исторически играет важную роль в условиях Российского государства, особенно в связи с тем, что Россия — это федеративное государство. Правовое регулирование государственной и муниципальной службы в субъектах Федерации является довольно комплексным, поэтому иногда не обеспечивается единство правового регулирования на территории всей страны, отдельные нормы в принципе отсутствуют или не восприняты в законодательстве субъекта РФ по отношению к федеральному уровню. Это актуализирует проблематику научной разработки и законодательной оценки понятия, системы и принципов государственной и муниципальной службы в субъектах РФ.
Термин «государственная служба» обладает высоком значением не только в правовом, но и в социальном смысле. В наиболее широком смысле — это любая деятельность на пользу государству, а в случае с муниципальной службы — на пользу муниципальному образованию.
Так как государственная и муниципальная служба — это значимые для государственного управления категории, ряд авторов разработал и представил авторские подходы к их пониманию. Но основное количество авторов разделяет два данных вида службы, представляя определения понятия «государственная служба» и «муниципальная служба», соответственно.
Внимания заслуживает авторская позиция А. Ф. Ноздрачева, понимающего под государственной службой установленный государством, нормативно выраженный, легитимный, а также признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти, повседневного применения законодательства в целом в масштабе всего общества в настоящем [7, c. 2]. При наличии многих других определений, это следует взять за основное, сопоставив его понимание в дальнейшем с законодательной категорией.
Толкования муниципальной службы также весьма многочисленны. В научной литературе оно обычно трактуется в рамках двух смыслов — в объективном и субъективном. С объективной точки зрения под муниципальной службой следует понимать вид особого комплексного правового института, нормы которого имеют направленность на регулирование общественных отношений, возникающих в ходе поступления на муниципальную службу, её прохождения, а также прекращения [5, c. 4]. А в законодательном подходит к этому с субъективной точки зрения.
Законодатель выделяет понятие «государственная гражданская служба» и понятие «государственная служба». Это обоснованный подход, так как две данные категории соотносятся как частное и общее. Но именно «государственная служба» определена с применением странной юридической техники — законодатель дает скорее перечисление направлений реализации государственной службы, чем её содержание определенное. Так, в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба понимается как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ и соответствующих лиц, замещающих устанавливаемые должности [2]. А государственная гражданская служба РФ определяется уже в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где под ней понимается вид государственной службы, представляющий профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий; лиц, замещающих государственные должности РФ, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ [3]. Обращая внимание на представленные положения, можно обнаружить корреляцию между государственной гражданской службой и государственной службой с точки зрения определения данных институтов. Иначе обстоит ситуация с определением муниципальной службы в субъективном смысле непосредственно в законодательстве.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» понимает под муниципальной службой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [4]. Все названные параметры характерны в разных частях и для государственной гражданской службы, но не все они отражены в законодательном определении. То есть, можно констатировать отсутствие применения единых принципов юридической техники при определении государственной службы и муниципальной службы субъекта РФ. Это создает определенные сложности при практической реализации профессиональной деятельности граждан. Но главная проблема в том, что представленные на федеральном уровне определения на уровне законодательных актов о государственной и муниципальной службе излагаются еще более непоследовательно и противоречиво, что не может не вызывать обеспокоенности.
Выявление и описание принципов государственной и муниципальной службы субъекта РФ — сложная интеллектуальная проблема. Проблематика актуализируется в связи с наличием в трех самых важных федеральных законах о государственной и муниципальной службе трех перечней принципов, не совпадающих по всем структурным элементам других с другом, при наличии дублирующих позиций.
Оба виды службы — это публичные институты, деятельность которых должна иметь направленность на достижение общего блага, будучи при этом связанной с реализацией властных полномочий [6, c. 67].
Принципы служебной деятельности отражают самые существенные стороны организации и функционирования государственной и муниципальной службы, системы этой службы. Именно принципы определяют содержание сложных взаимоотношений внутри системы государственной и муниципальной службы. Несмотря на важность принципов, в законодательстве отсутствует их легальное определение, что требует обращения к авторским позициям. Универсальным по отношению к принципам государственной службы и муниципальной службы может быть определение П. П. Сергуна. Так, на основе определения профессора можно сказать, что принципы государственной и муниципальной власти — это правовая категория, основное, ведущее положение, имеющее не только прямое, но и косвенное выражение в нормах права, определяющее служебные отношения, имеющее обязательный характер для участников отношений, а также способствующее осуществлению законных интересов личности, общества и государства [6, c. 10].
В общей совокупности принципы государственной службы и муниципальной службы отражены и в законодательных, и в других нормативно-правовых актах, реализуясь на всех уровнях публичной власти государственными и муниципальными служащими посредством практической деятельности.
Законодатель формирует в рамках отдельной статьи принципы построения и деятельности государственной службы, принципы государственной гражданской службы и принципы муниципальной службы. Сопоставлять более правильно будет принципы государственной гражданской службы и принципы муниципальной службы. Первая группа представлена следующими элементами: приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; профессионализм и компетентность гражданских служащих; стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ как принцип по очевидным причинам не распространяется на муниципальную службу. В свою очередь, только для муниципальной службы характерны такие принципы, как: единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы, ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, внепартийность муниципальной службы. Названные принципы в отношении муниципальной службы в отношении государственной гражданской службы в федеральном законодательстве не названы. Еще один принцип изложен путем применения разной юридической техники: правовая и социальная защищенность муниципальных служащих характерна для муниципальной службы; в отношении гражданских служащих действует защищенность от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. То есть, можно констатировать дублирование практически 70 % принципов государственной службы и муниципальной службы и лишь незначительны несовпадения.
Система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
В конечном счете можно сделать вывод, государственная служба — это вид государственной службы, представляющий профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий; лиц, замещающих государственные должности РФ, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. С объективной точки зрения под муниципальной службой следует понимать вид особого комплексного правового института, нормы которого имеют направленность на регулирование общественных отношений, возникающих в ходе поступления на муниципальную службу, её прохождения, а также прекращения. А в законодательном подходит к этому с субъективной точки зрения, понимая под муниципальной службой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Принципы государственной службы и муниципальной службы — это первичные и главенствующие начала, которые существенным образом характеризуют правовое содержание, как институтов служб, так и отдельных институтов комплексного правового образования. Принципы устанавливают самые важные закономерности в системе организации и непосредственного функционирования служебной деятельности, обусловливают социальную ценность отношений в системе обоих видов служб. Если бы принципы отсутствовали, имея правовую закрепленность, для системы государственной и системы муниципальной службы были бы характерными бюрократизм, произвольность, беззаконие, неорганизованность, несправедливость и т. д.
Единого подхода к пониманию системы государственной и муниципальной службы субъекта РФ нет, так как этот вопрос не представлен в таком виде в законодательстве. Наличие системы государственной службы непосредственно в законе, требует разработки этого вопроса и в отношении муниципальной службы.
Литература:
- Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. — 30.05.2004. — № 0 (3217).
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.10.2020) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. — 07.03.2007. — № 0 (4310).
- Елисеева, И. В. Понятие «муниципальная служба»: терминологический аспект / И. В. Елисеева. — Текст: непосредственный // Концепт. — 2019. — № 5. — С. 1–8.
- Иваненко, И. Н. Соотношение принципов государственной и муниципальной службы / И. Н. Иваненко, О. Н. Гусева. — Текст: непосредственный // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. — 2017. — С. 1–14.
- Стрельников, В. В. Понятие государственной службы в Российской Федерации / В. В. Стрельников. — Текст: непосредственный // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. — 2009. — С. 1–3.
