Исследуется вопрос формирования общественных финансов, взаимодействие федерального, регионального, местного уровней публичной власти и граждан, проживающих на территории муниципальных образований для сбора средств на удовлетворение местных потребностей, формирование комфортной городской среды в условиях дефицита местных бюджетов. Благодаря развитию местных финансов растёт активность населения, использование ранее непопулярных форм прямой демократии, появляются новые формы участия в осуществлении местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальное образование; дворовая территория; местное самоуправление; местная администрация; местный бюджет; самообложение граждан; народное финансирование проектов; форма прямой демократии; проект “Формирование комфортной городской среды”
Одним из методов организации членами местного сообщества своей жизни является местное самоуправление. Местное самоуправление — «метод управления жизнью этой общности, реализуемый самой общностью в лице местного сообщества» [2].
Суть местного самоуправления заключается в реализации права населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Самостоятельность в данном случае не следует понимать как самоуправство.
Необходимость в более подходящей для передвижения пешеходов дороге, отсутствие достаточных средств в местном бюджете привели к тому, что живущий в деревне Новоселка около Мстеры “мужчина за свой счет заказал пять самосвалов с щебенкой, и сам мостил тропинку” [9]. Глава администрации такой поступок оценил положительно, однако сказал, что перед проведением работ нужно было сперва согласовать проект с местными властями чтобы все было сделано по нормативам, а в проведении работ могла быть оказана необходимая помощь.
Отсутствие или дефицит средств в местном бюджете приводит к тому, что приходится выбирать куда потратить имеющиеся средства: на школы, садики или больницы.
Для того чтобы избежать волокиты и при этом не допустить самоуправства со стороны отдельных граждан, проживающих на данной территории, существуют определенные и закрепленные в нормативных правовых актах Российской Федерации и её субъектов формы прямой или опосредованной демократии, порядок их осуществления.
Решения по важным вопросам текущей жизни, в том числе и по финансовым, граждане согласно Федеральному Закону № 131-ФЗ (далее — Федеральный Закон № 131-ФЗ) имеют право принимать непосредственно, не делегируя своих прав какому-либо выборному органу представительной власти, либо опосредованно — через различные механизмы инициативного бюджетирования.
Финансовые средства, необходимые для реализации этих решений, могут формироваться путем добровольных отчислений от личных доходов — в форме самообложения.
Местный референдум о проведении самообложения назначается и проводится в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно статьям 22 и 56, Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ.
Подразумевается возможность населения муниципального образования провести местный референдум, на котором будет принято обязательное для всех жителей этого муниципального образования, или на некоторой его части решение о пополнении местного бюджета за счёт разовых платежей граждан, осуществляемых для реализации общественно значимого проекта.
В качестве примера создания подобной формы общественных финансов можно привести опыт г. Вязники Владимирской области.
В нормативных актах Владимирской области регулируются вопросы межбюджетных отношений. В частности, в Законе Владимирской области о Губернаторе и администрации Владимирской области № 129-ОЗ [10], в статье 16 говорится о том, что Администрация Владимирской области “осуществляет регулирование межбюджетных отношений в соответствии с действующим законодательством”.
В Постановлении Губернатора Владимирской области “О порядках предоставления и распределения дотаций на сбалансированность местных бюджетов бюджетам муниципальных образований в целях стимулирования органов местного самоуправления, способствующих развитию гражданского общества путем введения самообложения граждан и через добровольные пожертвования, и о внесении изменения в приложение к постановлению Губернатора области от 21.06.2010 N 716 «О правилах распределения и предоставления средств бюджетам муниципальных образований Владимирской области на сбалансированность местных бюджетов»” [11] порядок сбора средств граждан конкретизируется.
В Приложении к Постановлению Губернатора Владимирской области от 22.03.2013 N 319 [3] правила предоставления и распределения дотаций на сбалансированность местных бюджетов бюджетам муниципальных образований в целях стимулирования органов местного самоуправления, способствующих развитию гражданского общества путем введения самообложения граждан (сокращённо — дотации на сбалансированность местных бюджетов), предоставляются:
— поселениям и городским округам на благоустройство территории сельского населенного пункта;
— муниципальным районам и городским округам на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения к сельским населенным пунктам и в границах сельских населенных пунктов
— городским поселениям на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения в границах сельских населенных пунктов
— муниципальным районам на организацию в границах муниципального района газоснабжения поселений
— городским поселениям и городским округам на организацию в границах городского поселения и (или) городского округа газоснабжения населения.
Приложением № 1 к данному Постановлению даётся список документов, которые необходимо предоставить для получения дотации на сбалансированность местных бюджетов. Заявка рассматривается 10 рабочих дней, получает либо отказ, либо принимается. В Приложении № 1 к Порядку предоставления средства самообложения отнесены к прочим неналоговым доходам.
В городе Вязники регулирование самообложения вначале осуществлялось в соответствии с Решением Совета народных депутатов г. Вязники № 114 от 20.06.2007г. О самообложении граждан муниципального образования «Город Вязники» [4].
Согласно данному нормативному правовому акту, самообложение:
— принимается на референдуме (или сходе граждан), является общеобязательным,
— не может идти на финансирование дефицита бюджета, средства идут на решение точно определённых вопросов местного значения,
— на референдуме должно присутствовать большинство граждан, проживающих на территории муниципального образования «Город Вязники»,
— является неналоговым доходом бюджета (местного, в данном случае),
— сумма платежа равна для всех, но может быть принято решение об уменьшении платежа отдельным гражданам, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей,
Собрать на местный референдум большую часть проживающих на территории муниципального образования в городе — малоперспективная идея, к тому же на его проведение нужно потратить значительную сумму средств, всё это ради привлечения средств на постройку дороги, которой часть населения муниципального образования, возможно, никогда не воспользуется, но будет обязано платить за неё.
По данным ГАС «Выборы», за период 2006–2011 год (6 лет) на территории Российской Федерации проведено 67 местных референдумов (из них большая часть — по вопросам изменения границ, преобразования МО), за период 2012–2014 годов проведено всего 497 местных референдумов, из них 495 (99,6 %) проводились в городских и сельских поселениях по вопросам самообложения граждан (большинство референдумов), изменению границ поселений, преобразованиям поселений.
В работе Ж. Ю. Данковой приводятся данные статистики проведения местных референдумов: в 2014 году было проведено 240 местных референдумов о самообложении граждан, 9 о преобразовании границ и изменению статуса МО. В 2015 году число падает, а в 2016 наблюдается резкий рост — 1574 местных референдумов о самообложении граждан, 11 о преобразовании границ и изменению статуса МО. В 2017 году, соответственно 1128 о самообложении, 2 о преобразовании и изменению границ МО.
С 2018 по 24 апреля 2019 года было проведено 905 местных референдумов о введении самообложения, о самом самообложении и о использовании средств самообложения.
Кроме самообложения существуют иные формы участия граждан в развитии и использовании общественных финансов на местном уровне.
Усиливается роль частных фондов, специализированных и общего характера, финансирующих различные конкретные разработки в сфере науки, оказывающих поддержку системе образования, искусства, выделяющих ресурсы на некоторые социальные нужды, создающих стипендиальные фонды для малообеспеченных студентов.
За счет таких фондов поддерживается деятельность женских, спортивных, религиозных организаций, много внимания уделяется экологическим проблемам, включая проведение мер по очистке водоемов, охране лесов, защите животного и растительного мира. Большие средства направляются на благотворительные цели.
Подобного рода деятельность, строго говоря, идет вне государственных структур, и крупные средства, расходуемые на перечисленные нужды, не входят в состав государственных финансов.
Нетрудно, однако, видеть, что объекты финансирования во многих случаях общие у государства, организаций самоуправления и у некоммерческих фондов. Можно сказать, что это своеобразная независимая система финансирования очень важных и существенных общественных потребностей.
Тенденцию создания общественных («публичных») финансов следует признать универсальной, она пробивает себе дорогу и в России по мере улучшения ее экономического и социального состояния.
Не следует жестко противопоставлять государственные и общественные финансы. Их параллелизм и одновременность существования особенно четко проявляются на начальных стадиях возникновения общественных финансов. В дальнейшем по мере развития возможно и частичное совпадение обеих систем, особенно на низших уровнях административного управления, либо своего рода их синергия, своеобразное взаимодействие и взаимодополнение друг друга.
Решать все финансовые вопросы методом самоуправления нет необходимости, и в этом смысле чисто государственные финансы так и будут занимать свою главенствующую роль.
Вместе с тем активное развитие чисто общественных финансов значительно улучшит общую социальную атмосферу общества, снизит уровень конфликтности, будет способствовать реализации таких проектов усовершенствования отношений между людьми, до которых у верхнего уровня централизованного руководства никогда бы «не дошли руки».
Поэтому в перспективе развитие финансовой системы России должно включать в себя и расширение сферы деятельности самодеятельных финансов. Их необходимо поощрять и, конечно, давать им льготы по государственному налогообложению.
Успешное развитие общественных финансов выгодно прежде всего государству, поскольку уменьшает нагрузку на его ресурсы.
Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций.
Инициативные проекты, инициативное бюджетирование
В 2020 году был принят Федеральный закон от 20.07.2020 N 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Добавилась статья 26 1 о инициативных проектах.
Нормативных правовых актов, принятых представительны органом местного самоуправления Вязниковского района, города Вязники пока нет.
Преимущества инициативного бюджетирования:
— размер платежей в форме инициативного бюджетирования может быть разным для каждого из благотворителей,
— инициативное бюджетирование предполагает участие только желающих, без конкретного числа участников,
— решение о привлечении средств в форме инициативного бюджетирования принимается индивидуально каждым
Вместе с этим существует серьёзная проблема — недостаточно развито местное сообщество. Оно “является обязательным и необходимым элементом принятия решений в рамках процесса бюджетирования с общественным участием” [5].
Проект “Формирование комфортной городской среды”
На федеральном уровне 17 ноября 2016 года стартовал проект “Формирование комфортной городской среды”. “Цель проекта — создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории России. …В своем ежегодном послании Федеральному собранию, глава страны отметил важность вопроса благоустройства, он был определен как одно из приоритетных направлений работы” [12].
В Вязниковском районе федеральный проект реализуется в соответствии с Постановлением Администрации Муниципального образования Вязниковский района Владимирской области от 29.09.2017 № 1100 “Об утверждении муниципальной программы “Формирование современной городской среды муниципального образования “Город Вязники” на 2018–2022 годы” [6].
В приложении к Постановлению указываются цели, задачи Программы, объемы финансирования и ожидаемые конечные результаты реализации Программы.
В Приложении на странице 4 содержится информация о том, что “доля полностью благоустроенных общественных территорий города Вязники составляет 1 %, доля благоустроенных дворовых территорий оценивается в 3,5 %”. Для контроля за реализацией программы учреждается межведомственная комиссия.
В целях включения дворовой территории и (или) наиболее посещаемой муниципальной территории общего пользования в Программу заинтересованное лицо направляет предложения об участии в программе, рассмотрение и оценка предложений осуществляется общественной комиссией по обеспечению реализации программы. Комиссия осуществляет обсуждение, согласование и утверждение дизайн-проектов благоустройства, участвует в контроле, приемке работ.
Собранные средства после принятия собранием граждан решения, оформленного как договор (где прописываются последствия невыполнения сторонами данного договора) перечисляются на единый лицевой счет администрации Вязниковского района для учета доходов районного бюджета, открытый в Управлении Федерального казначейства по Владимирской области. Допускается трудовое участие (ст.4.2. ч. 1.3, 2–2.2).
Заинтересованные лица[1] на Общем собрании принимают решение о включении дворовой территории в список территорий, подлежащих благоустройству, должны оформить протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. От них требуется собрать минимум 5 % от общей стоимости соответствующего вида работ, остальное финансируется из федерального, регионального и местного бюджета.
Следует отметить тот факт, что такой сбор средств на финансирование проектов существенным образом отличается от самообложения как формы прямой демократии, закрепленной в Федеральном законе № 131 и больше подходит под понятие инициативного бюджетирования.
Решение принимается собственниками многоквартирных домов, обязанность собрать 5 % от общей стоимости не подкреплена государственными институтами для принуждения к сбору средств. Все взаимоотношения на начальном этапе — между населением, местной администрацией. Участие в этом принимают “старосты микрорайонов”, занимающиеся общественной работой, на общественных началах на территории микрорайона, работают в местной администрации и обеспечивают связь между администрацией и населением для исполнения вышеназванной государственной программы.
На городском уровне перечень дворовых территорий формируется из числа дворовых территорий, претендующих на получение бюджетных средств и принявших участие в отборе.
Для участия в отборе дворовых территорий участники отбора должны выполнить следующие условия:
1) провести обследование дворовой территории;
2) составить акт обследования дворовой территории по специальной форме;
3) представить дизайн-проект благоустройства дворовой территории;
4) представить локальный сметный расчет стоимости работ по благоустройству дворовой территории. Локальный сметный расчет формируется отдельными разделами по видам работ исходя из минимального и дополнительного перечней работ; объемов работ, указанных в дизайн — проекте, с указанием итогов по каждому разделу сметного расчета.
5) общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме принять решение (в виде протокола общего собрания собственников помещений в каждом многоквартирном доме).
Указанное решение принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме и оформляется протоколом [7].
Пример перечня общественных территорий муниципального образования «Город Вязники», отобранных для проведения рейтингового голосования можно увидеть в Постановлении администрации района от 14.02.2019 №.156 в Приложении № 1 [8].
Позднее было принято решение расширить программу с сельской местности на муниципальные районы, городские округа и городские поселения — на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог местного значения к сельским населённым пунктам [13].
Литература:
- Федеральный закон от 20.07.2020 N 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 27.07.2020, N 30, ст. 4762
- Н. Ю. Фёдорова. Основы местных финансов: учебное пособие // М-во образования и науки Российской Федерации, Псковский гос. ун-т. — Псков: Псковский гос. ун-т, 2014. — 144 с.: ил., табл.; 21 см.; ISBN 978–5-91116–277–1
- Постановление Губернатора Владимирской области от 22.03.2013 N 319 “Порядок предоставления и распределения дотаций на сбалансированность местных бюджетов бюджетам муниципальных образований в целях стимулирования органов местного самоуправления, способствующих развитию гражданского общества путем введения самообложения граждан”, Приложение № 1 // «Владимирские ведомости», N 57, 30.03.2013
- Решение Совета народных депутатов г. Вязники № 114 от 20.06.2007 г. О самообложении граждан муниципального образования «Город Вязники» // URL: Вязники.рф/2007/07/16/vlast_15/
- Захарчук Екатерина Александровна, Некрасов Александр Алексеевич, Пасынков Алексей Федорович Бюджетирование на основе общественного участия: зарубежный опыт и практика применения в России // Финансы: теория и практика. 2019. № 1.
- Постановление Администрации Муниципального образования Вязниковский района Владимирской области от 29.09.2017 № 1100 “Об утверждении муниципальной программы “Формирование современной городской среды муниципального образования “Город Вязники” на 2018–2022 годы” (с изменениями от 28.03.2019) // URL: https://33mayak.ru/wp-content/uploads/2019/05/525.pdf
- Решение Совета народных депутатов муниципального образования “город Вязники” Владимирской области от 19.09.2017 № 71 “Об утверждении Порядка и сроков представления, рассмотрения и оценки предложений заинтересованных лиц о включении дворовой территории в программу «Формирование современной городской среды муниципального образования «Город Вязники» на 2018–2022 годы», Порядка и сроков представления, рассмотрения и оценки предложений граждан, организаций о включении наиболее посещаемой муниципальной территории общего пользования в программу «Формирование современной городской среды муниципального образования «Город Вязники» на 2018–2022 годы»” // Маяк от 11.10.2017 № 102. Цитируется по С. 2 Приложения № 1 данного Решения.
- Постановление Администрации муниципального образования Вязниковский район Владимирской области от 14.02.2019 №.156 О голосовании по общественным территориям муниципального образования «Город Вязники» в 2019 году // URL: https://33mayak.ru/wp-content/uploads/2019/02/156.pdf
- Пенсионер из Вязниковского района за свой счет построил сельскую дорогу https://www.vladimir.kp.ru/daily/26780/3814012/
- О Губернаторе и администрации Владимирской области (с изменениями на 30 декабря 2019 года) // "Владимирские ведомости", N 240-241, 20.12.2001
- О правилах распределения и предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований Владимирской области на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов (с изменениями на 6 июля 2020 года) №716 // "Владимирские ведомости", N 169, 30.06.2010.
- В проекте формирования комфортной городской среды в Вязниках принимают участие 50 проектов // URL:вязники.рф/2017/04/28/v_proekte_formirovanie_komfortnojj_gorodskojj_sredy_v_vjaznikakh_prinimajut_uchastie_50_proektov/
- Рубль к рублю // Официальный сайт газеты “Маяк” URL: http://33mayak.ru/2018/07/19/22588
[1] Заинтересованные лица – собственники помещений в многоквартирных домах, собственники иных зданий и сооружений, расположенных в границах дворовой территории, подлежащей благоустройству
