В статье проводится анализ проводится анализ нормативно-правовой базы и на ее основе выявление проблем правового регулирования деятельности публичных компаний в России и в зарубежных странах.
Ключевые вопросы: публичная компания, общественные блага, правовое регулирование, государственная собственность.
Согласно нормам Федерального закона от 03.07.2016 N 236-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества [1].
В зарубежной практике термин «публичная компания» может быть определен по-разному. Существует два общепринятых способа, при которых компания считается публичной: во-первых, торговля ценными бумагами компании на публичных рынках; во-вторых, компания регулярно раскрывает публике определенную деловую и финансовую информацию.
В целом мы используем этот термин для обозначения компании, которая имеет обязательства по публичной отчетности. На компании распространяются требования публичной отчетности, если они таковыми являются:
— продавать ценные бумаги при публичном размещении (например, при первичном публичном размещении или ipo);
— позволяют своей базе инвесторов достичь определенного размера, что влечет за собой обязательства по публичной отчетности.
Обязательства публичной компании по раскрытию информации начинаются с заявления о первоначальной регистрации, которое она подает в Комиссию по ценным бумагам и биржам. Но на этом требования по раскрытию информации не заканчиваются. Публичные компании должны продолжать регулярно информировать своих акционеров, подавая периодические отчеты и другие материалы в Комиссию по ценным бумагам и биржам.
Публичной компанией также называют акционерную компанию, зарегистрированную на бирже компанию или акционерную компанию, находящуюся в свободном обращении. Под ней понимается компания, владение которой организовано в виде акций. Эти акции свободно обращаются на фондовой бирже или на внебиржевых рынках и, по сути, позволяют членам общества быть совладельцами акций компании. Стоимость публичной компании в значительной степени зависит от цены их акций, и решения о компании часто принимаются крупными держателями акций.
Первой зарегистрированной публичной компанией стала голландская Ост-Индская компания, которая начала выпуск акций и облигаций для широкой публики в 1602 году. Став первой в мире публичной организацией, голландская Ост-Индская компания смогла привлечь 6,5 миллионов гульденов быстрее, чем любая другая компания, вышедшая на IPO.
Публичные компании в России нацелены на производство общественных благ.
Термин «публичность» в отношении государственной формы собственности, в первую очередь указывает на два важных аспекта:
а) принадлежность вещей публично-властным субъектам и
б) целевое назначение собственности, направленное на достижение общественного интереса. Исходя из этого, публичную форму собственности можно рассматривать как собирательное понятие, которая характеризует общие черты конституционных форм собственности.
В настоящее время регулирование вопросов управления публичными компаниями в России происходит следующим образом:
— в Конституции РФ разделены предметы ведения между субъектами и центром в статьях 71 и 72. Управление федеральной собственностью отнесено к компетенции Правительства и к ст.71.п.д
— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесено к совместному ведению РФ и субъектов;
Одной из наиболее сложных проблем в управлении публичной собственностью является задача нормативно-правового регулирования целей управления. Неотъемлемой частью нормо- и законотворчества является согласование норм и правил. Принятие ряда нормативных документов определяется федеральным законодательством, но большинство событий связано с необходимостью регулировать определенные аспекты жизнедеятельности города и имеет инициативный или опережающий характер, по отношению к федеральному законодательству.
Анализ вопросов управления публичной собственностью позволяет выявить конкретные правовые коллизии. Законодательная деятельность субъекта федерации и его правоприменительная практика выявляет противоречия, например, некоторых норм Гражданского кодекса РФ, которые, приравнены в правах к государству, и Общества с ограниченной ответственностью к одному учредителю и работнику. Позиция разработчиков концепции заключается в том, что без понимания специфической функции любого публично-правового субъекта — будь то Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование — как регулятора общественных отношений в социальной, экономической и других сферах говорить об эффективном управлении бессмысленно. Тезис о равенстве участников гражданских правоотношений неоднократно опровергался федеральным законодательством, например, арендодатель имеет право отказать арендатору в праве выкупа договора аренды в соответствии с пунктом 12 статьи 43 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Форма государственной собственности признает существование экономической базы государственной власти. Поэтому идея взаимосвязи государственного суверенитета и общественной собственности в Конституции РФ не выражена. Но доктринально можно выделить основу экономического суверенитета всего государства, экономическую базу публичной власти субъектов и коммунальных образований как признак их конституционной независимости. Ряд позиций ФРГС отражает идею взаимосвязи между общественной собственностью и автономией субъектов государственной власти. Форма публичной собственности наиболее органично связана с объектами публичной собственности. Определение структуры публичной собственности, выделение и обособление тех или иных объектов в ее пределах было и остается важной политической, экономической и правовой задачей.
Этот процесс также включает в себя решение таких задач, как формирование, разграничение, перераспределение объектов публичной собственности. В конечном счете эта проблема касается дифференциации правовых норм их использования и их устранения. На сегодняшний день схема разграничения (выделения) объектов публичной собственности не ясна, она применима ко всем законодательным и нормативным актам разных уровней публичной власти.
Особой проблемой в регулировании государственной собственности является имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, которое прямо или косвенно используется для получения прибыли, реализации ведомственных (частных) интересов и называется государственно-частным. Этот вопрос не регулируется в российской правовой системе и может иметь мало перспектив. Но важно, например, понять, как регулировать статус этой собственности, как оценивать ее использование, как поступать с частной экономической деятельностью и гражданами. Например, государственные и местные органы власти имеют право предоставлять услуги, одни не оплачиваются, другие оплачиваются. Результаты ряда исследований нормативной базы и практики предоставления этих услуг показывают, что критерии классификации услуг, предоставляемых как на безвозмездной, так и на возмездной основе, остаются неясными.
В результате, в обществе зреет недовольство ненадлежащим ценообразованием на государственные услуги и не понимает природы государственных функций и собственности. Особая проблема касается объектов государственной собственности, которые распределяются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации в определенных организационно-правовых формах частной собственности. До настоящего времени проблема использования категории «федеральная собственность особого вида» не решена. Такое разделение собственности, называемое «национальным (общественным) достоянием» в контексте государственной собственности, требует уточнения правового содержания. В этом контексте необходимо показать, каким образом федеральное правительство способно обеспечить рациональное использование уникальных объектов национального наследия в целях установления неординарного правового режима их использования.
Расширение содержания конституционной формы публичной собственности дает понятие об истинном типе государственного управления, о тех границах и формах, в которых происходит нынешняя связь между частным и государственным секторами экономической деятельности. Этот подход направлен на упорядочение правового регулирования участия государства в частной сфере, путем введения правовых «критериев» государственного вмешательства в хозяйственный оборот с использованием частноправовых форм, снижение роли «притворных частных форм» публичного хозяйствования, повышение степени защищенности частных субъектов, определенность в гражданском законодательстве.
Таким образом, правовое регулирование управления государственной собственностью разрабатывается как с помощью публичного (государственного, административного, муниципального, земельного), так и частного (гражданского) права, испытывать на себе различные методы правового регулирования (императивные, диспозитивные) в зависимости от предмета регулирования и состава участников правовых отношений. Особенно тесное взаимодействие норм публичного и гражданского права в процессе управления государством (муниципалитетом) имуществом, унитарными предприятиями, государственными, муниципальными учреждениями наблюдается при реализации государством (муниципалитетом) своих имущественных прав как собственника публичного имущества, имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, учреждениями, при реализации своих имущественных прав, связанных с участием в хозяйственных (акционерных) обществах.
В зарубежных странах публичные компании определяются различными юридическими терминами. Так, в Великобритании такие компании называют государственными корпорациями, во Франции и Германии — государственными учреждениями, в США — государственными (государственными) корпорациями, в Азербайджане — государственными юридическими лицами, в Грузии — юридическими лицами публичного права. Следует отметить, что понятие юридического лица публичного права (публичное юридическое лицо) в некоторых зарубежных странах охватывает само государство и местные исполнительные органы (Франция), а также государственные учреждения и фонды, политические партии (ст.1509 Гражданского кодекса Грузии). В свою очередь, Закон Грузии «О юридических лицах публичного права» сужает это понятие до организации, которая самостоятельно осуществляет политическую, государственную, социальную, образовательную, культурную и другую общественную деятельность под контролем государства (статья 2). В то же время юридическое лицо публичного права может быть создано на основе членства (публично-правовая корпорация) или путем передачи государственного имущества для выполнения определенных общественных или государственных задач (учреждение).
В ряде зарубежных стран, например в Грузии, согласие государственных органов требуется для осуществления определенных видов деятельности: приобретение, отчуждение или обременение недвижимости, получение кредитов, поручительств, утверждение штатного расписания и платежных ведомостей. Кроме того, органы государственного контроля правомочны приостанавливать или отменять незаконные решения юридических лиц публичного права [3].
Основной целью деятельности государственных предприятий в зарубежных странах является реализация определенной функции публичного права, реализация которой не входит в компетенцию органов публичного права. При выполнении этой функции они имеют право осуществлять хозяйственную, производственную, коммерческую, исследовательскую деятельность, получать прибыль, но только в виде дополнительных видов деятельности или когда эта деятельность служит достижению целей, поставленных при ее создании. Если корпорация перешла на коммерческую деятельность, соответствующий государственный орган должен поднять вопрос о ее реорганизации или ликвидации (Грузия).
Таким образом, этим корпорациям запрещается заключать сделки с другими коммерческими юридическими лицами. Государственные корпорации могут иметь особые полномочия на использование государственных земель и природных ресурсов (США, Италия, Франция и др.). Также государственные корпорации выполняют определенные управленческие или регулирующие функции, т. е. функции органов публичной власти, но их работники не относятся к категории государственных служащих [4]. В Великобритании публичные корпорации обладают полномочиями в области публичного администрирования и публичного нормотворчества. В целом государственные корпорации в зарубежных странах подлежат общему налогообложению и подчиняются правилам частного права [4].
Таким образом, можно сделать следующие выводы: под публичным предприятием, как правило, понимается юридическое лицо, контролируемое государством, созданное по уставу, обладающее особой правоспособностью, управляемое коллективным органом управления, являющееся объектом государственного контроля и надзора, но сохраняющее независимость в своей текущей деятельности, направленной на обеспечение общественной пользы. Государственные корпорации в зарубежных странах создаются на основании специального акта, который предусматривает порядок деятельности и управления корпорации (например, Закон Грузии «О Службе доходов», который определяет правовой статус и правовую основу деятельности юридического лица публичного права — Службы доходов). При этом они имеют отдельную собственность и самостоятельную имущественную ответственность, но осуществляют коммерческую деятельность от имени государственного владельца и находятся под контролем государственных органов управления. Таким образом, учредитель государственной корпорации утверждает ее бюджет, устав и структуру, годовую финансовую отчетность, определяет направления развития, создает совещательные и исполнительные органы (коллегиально или индивидуально), членами которых могут быть должностные лица тех государственных органов, которые контролируют ее деятельность, учреждает и досрочно прекращает их полномочия.
Литература:
- Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»//СПС КонсультантПлюс, 2021
- Беспалов Ю. Ф. Гражданский кодекс РФ. Ч. 1. Подробный постатейный комментарий с путеводителем по законодательству и судебной практике с учетом Федеральных законов № 333-ФЗ, 354-ФЗ, № 497- ФЗ. — М.: Проспект, 2017.
- Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). — СПб.:Питер, 2018. — 176 с.
- Рудкова В. Д. Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2014.
- Сторожева А. Н. Право и социальные отношения. [Электронный ресурс], режим доступа: file:///C:/Users/ %D0 %A1 %D0 %B2 %D0 %B5 %D1 %82 %D0 %B0/Documents/k-voprosu-o-deyatelnosti-publichnyh-i-nepublichnyh-obschestv-rossiyskiy-i-zarubezhnyy-opyt %20(1).pdf (дата обращения 20.01.2021)
- Фомина О. Н. Правовое положение предпринимательской корпорации в США и акционерного общества в Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ. — М.: Статут, 2016. — С. 16.
